本站原创中国当前立法的主要问题不是“泛立法主义”,而是立法如何更有效率地加速进行,通过制定符合实际的近期、中期和长期立法规划,迅速增加法律法规的总量,通过增加人大及其常委会的资源提高立法质量,进行立法实验和实施效果评估,实行更有效地清理制度,使法律体系内部更趋和谐.
迄今为止的历史经验告诉我们,法治是治理国家的最好模式,建立一个符合国情和社会制度的法律体系是建设法治国家的首要条件.国家完善的法律体系,对于政府依法行政、公正司法、公民权益保障以及社会和谐稳定十分重要.
中国法律体系现状
新中国建立后特别是党的十一届三中全会以来,以宪法为核心的具有中国特色社会主义的法律体系基本形成.目前,全国人民代表大会及其常务委员会制定的现行有效的法律共计234件.基本形成了以宪法为统帅,以基本法律为骨干,包括宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼及非诉讼程序法、社会保障法、自然资源与环境保护法以及军事外交法在内的社会主义法律体系的基本框架,使中国法治建设进入了全新发展的新时期.此外中国还参加了20多项国际人权公约,100多项国际司法合作的双边条约和协定,加入了20余项多边国际公约.
处在经济社会高速发展中的国家立法活动,除全国人大及其常委会自身的立法外,还有依照宪法规定国务院依职权或全国人大授权制定行政法规的活动.截止到2010年初,国务院根据宪法、法律的规定,依行政管理职权或因人大授权在政府行政管理的各个领域制定并实施了近600件部行政法规.国务院各部门以及省、自治区、直辖市和较大的市人民政府还制定了12000多部规章.在坚持立法权统一的前提下,宪法还赋予省、直辖市、省会城市以及一些设区的市人大制定地方性法规,民族区域自治地方的人大制定自治条例和单行条例的权力.目前这些地方性法规超过7000部.
为了保证法治的统一,法律还规定了对法规的合宪合法性审查和法规规章规范性文件备案制度.实践中还实行了法律、法规规章的清理制度.1987年全国人大常委会对新中国成立以来至1978年底制定的法律进行了一次清理,2008年以来全国人大常委会的法律清理工作仍在进行中.国务院也先后11次对法规、规章和其他规范性文件进行清理.
我国立法的性不断增强,法律、法规、规章制定过程中采取座谈会、论证会、听证会等多种形式倾听专家学者和社会各界意见.同时,更加关注人权保障,凡是国家机关作出对公民、法人和其他组织不利的决定时立法总要配置救济手段.立法技术明显提高,更加注重法律规范应当具备严密的逻辑结构.
完善法律体系要处理好的关系
中国的法律体系是与中国社会主义初级阶段的基本国情相适应的,但是我们也必须清醒地认识到,我国尚处在社会主义初级阶段,法律体系的水平也只能是起步阶段.完善中国的法律体系并使之成熟,必须研究处理好以下关系：
实践探索与理论先导的关系.在国家重新开始重视立法的阶段,以经验为主导的“不搞成龙配套,成熟一部就出台一部”、“宜粗不宜细”是据实践探索出来的立法方式.但是,当法律体系已经基本形成后,就必须研究法律体系与时代条件的关系、法律体系与法规范配置的关系、法律体系与本国立法特殊性的关系；要进行立法需求预测和立法规划研究,促进立法有步骤地运行,避免盲目性；对立法进行内部和谐的研究,防止法律法规之间的不协调,提高立法体系的整体质量；深化对立法理论的认识,引领法律体系的完善.
中国特色与借鉴国外法律的关系.外国法律要成功移入,其与内国的法律制度之间的整合与协调甚为关键.中国已有的法律中不乏对外国借鉴的痕迹,如听证制度就是典型的“舶来品”,法、行政处罚法和行政许可法要求的“听证”,舶来之后,演化之间,呈现“橘枳之变”.在美国的法律中行政处罚的规范多规定凡有下列情形者,每一项罚款500美元,中国同类的规定却是凡有下列情形者,可以处警告或罚款若干元人民币.比较两国的同类立法,中国给予执法人员很大的自由裁量权.为控制自由裁量权行使,一些地方费力确定自由裁量权的“基准”.笔者认为,两国的政治体制不同会使西方的有些制度移植来后出现“南桔北枳”.
“泛立法”与“加快立法”的关系.一种观点认为中国当前法律体系在当今中国已经基本足够,主要是修改和完善,遇事必要求“立法”即为“泛立法”.另一种观点是中国法律体系刚刚形成,与发达的法治国家相比,法律的总量相差悬殊,立法任重道远,因而我们今后一个时期立法应当提高效率加速出台法律.
和地方立法权限的关系.社会发展使和地方的立法权限关系出现新的特点.地方人大和政府通过法规规章寻求地方自主权,事实上地方立法常常是突破法律进行创新尝试又符合当地实际,因而具有合理性.这种法律位阶冲突,积极心态评价会认为是“良性”冲突,此后可能会成为全国立法的先行试验；消极心态则会认为是“不良”冲突,突破现行法律会影响国家法治的统一.与地方立法权限在社会转型期,必须使法律成为调节府际关系的重要手段.立法权限范围确定后,地方立法权能结合当地社会经济发展灵活适用.
当前目标和长远目标的关系.法律、法规因其对社会生活的引导作用,迎合迁就现实生活而确定过低的目标,或是脱离现实生活而确定过高的目标都有害而无益.美国1972年制定的《水净化法》明确规定水的质量应达到的数个标准,要求到1985年底任何废物都不得排入公共水体中,水体将回到自然状态.当该法施行若干年后美国国会对其进行了修改,原因是原来规定的目标不切实际,耗费太大,因而确定了一个执行新标准的时间.我们应当引以为鉴避免此种情形发生.
法律体系的未来发展
国家各项事业高速发展,社会关系出现复杂局面,社会矛盾纠纷也大量形成,亟需用法治的方法来调整和化解.中国当前立法的主要问题不是“泛立法主义”,而是立法如何更有效率地加速进行.
增加人大及其常委会的人力财力资源.许多批评人士认为,人大代表的构成不专业,立法素质不高.事实上没有哪个国家的国会议员都是法律专家,通常均是社会各界的代表,在议会通过辩论妥协实现立法过程.我们提高立法质量的制度措施是增加人大代表特别是有立法权的国家和省市人大代表和人大常委委员的人力和财政资源的支撑,通过人力资源的辅助财力资源的保障提升提案和立法的质量.
制定切合实际的法律体系发展规划.制定科学的立法发展战略和规划,配合国家“十二五”规划制定法律、法规和规章未来的五年规划、中长期（2010～2025年）立法规划、2050年的国家法律体系发展的战略规划.不断完善中国和地方相互协同的社会主义法律体系的“时间表”和立法目标.荷兰的开放式分段立法经验值得关注.荷兰的《通用行政法》不是一次性制定,而是分段立法,至今还处于未完成状态.这种首先规定最急需解决的问题,然后不断加入新的内容的作法具有很好的灵活性.
更有效地借鉴域外法律经验.在总结借鉴域外法律经验方面,应当系统研究英美的判例法,发掘其适应社会变迁的“柔性”优势,更多关注我国同源文化的港澳台地区和东南亚地区的法治架构.博采众长,兼收并蓄,不能只拘泥于法律制度的借鉴,应该坚持开放思维,对不同国家的制度进行比较,择善而从.
立法提速使法律总量增长.法律体系必须回应国家和社会通过制定法律法规规章创建制度的大量需求.在国家机构组织、活动公开、社会管理等方面亟需制定以下法律：省级以下政府组织法、政府部门的组织条例、国家补偿法、行政复议机构组织法、行政强制机构组织法、公务员财产申报法、廉政基金法、信息公开法、公民个人隐私权保护法、商业秘密保护法、政府会议公开法、新闻法、出版法、社团法、基金会组织法、慈善事业促进法、社会救助法、违法行为矫正法、商业登记法、转基因生物安全法、移植法、环境政策法、反歧视法等.与之同步进行法规和规章的制定.
提高立法质量促进法律体系内部和谐.法律体系的建立和完善是法治社会形成的前提,当前法律实施中存在的问题,多可反观法律本身.在行政法系统,存在较大的问题是法律以行政管理部门而分配管理权力,致使各级政府权力难以整合,议事协调机构丛生.必须将现在法律授权以部门为主逐渐过渡为以不同层级的政府为主授权,以制定新的法律法规和修改现行法律法规为主要方式配置各级政府的权力.对法律、法规进行大清理后实施法律法规的整合编纂工程,在和省级分别设立“委员会”清理法律、法规、规章和抽象文件.
进行立法实验和效果评估.法律或法规成为“良法”,必要的实验和法颁布后的社会效果的评估亦十分重要.进行立法实验证明成功后再将完善的法律、法规推及全国或全省（市）.通过法律法规的评估,对行政机关和公民是否遵守该法的规定及社会对该法的满意程度进行调查,也可以发现行政立法上存在的问题和需要改进的方面,从而推进行政法律体系的完善.（作者为国家行政学院法学部副主任、教授）