对城乡一体化社会养老保险制度的

摘 要 随着我国人口老龄化时代的到来,我国老年人的养老问题日益凸显.尤其是农村的养老保障问题,更是令人担忧.就我国当前的情况来看,还有大部分地区缺乏农村养老保障制度,只有少数地区实行了新型农村养老制度,而且保障水平还十分有限.这就严重影响了我国社会保障事业的发展,更影响了和谐社会的建设.如何解决农民的“老有所养”,打破城乡二元结构,关键就在于建立一套适应城乡发展需要的养老保险制度体系.该文就从实行城乡一体的养老保险制度的阻碍因素分析,列举了一些发达地区的成功模式,并提出了相关的建议.

关 键 词 城乡一体化；社会养老保险；成功模式

中图分类号 F840.67 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2013）10-0344-02

在我国,社会养老保障制度在城乡之间一直存在着很大的差异,养老待遇有着明显的差距.城镇就业居民享受的社会养老制度采用社会统筹和个人账户相结合的方式,保障服务水平比较高,体制也比较完善.而广大农民自2009年开始建立新型养老保险试点以来,所享受的保障还是处于很低的水平,而且并未全面覆盖,根本不能满足农村养老保障的客观要求,这就形成了社会养老保险的城乡二元结构.不同群体退休后的待遇悬殊,这不仅不能体现公平公正,还在相当程度上阻止了城乡劳动力的合理流动.

统筹城乡社会经济发展,积极推进城乡一体化,是当前深入贯彻落实科学发展观和党的十七届三中全会精神、全面建设小康社会迫切需要解决的重大研究课题.党的十六届六中全会和十七大提出,到2020年要实现基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系的目标[1-2].

1.实行城乡一体化养老保险制度的阻碍因素

1.1 城乡经济发展不平衡

我国城乡发展不平衡主要表现在工农业发展严重失调、城乡居民收入差距日益拉大、城乡居民消费差距不断扩大等方面.由于城乡居民的收入水平差距的加大,致使广大农民成为我国的低收入人群.收入水平低,农民的缴费能力和生活水平也在很大程度上受到制约,这也使得我国新农保的实行缺乏坚实的经济基础.所以政府部门也就必然优先完善城镇养老保险制度,而农村养老保险制度的建立与完善就会被置于较后的位置.而且,由于城乡居民的收入差距较大,也使得他们必然需要实行不同的养老保险费用的缴费水平.如果采用一体化,城乡间利益矛盾也必然会凸显,这也不利于和谐社会的建设.

1.2 城乡人口比例失调

从2010年第六次全国人口普查的统计数据来看,大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口中,居住在城镇的人口为665 575 306人,占49.68%；居住在乡村的人口为674 149 546人,占50.32%.同2000年第五次全国人口普查相比,城镇人口增加207 137 093人,乡村人口减少133 237 289人,城镇人口比重上升13.46个百分点.尽管农村人口在不断减少,但是随着农业科技水平的不断提高,农村需要的劳动力也就必然减少.然而由于我国体制的问题,我国农村城市化不可能一蹴而就,农村隐性失业现象也必然存在,这就使得农民的收入不断下降[3-4].

1.3 我国社会养老保障体制的不完善

目前,我国社会养老保险制度主要有2种即企业职工养老保险制度和农村社会养老保险制度.这2种养老保险制度之间是相互独立的,这就形成了城乡二元结构的状态.城镇养老保障制度采用社会统筹与个人账户相结合的模式,这种养老制度已经相对完善.而农村的养老保障制度还存在着多样化、养老保障水平的多层次性等问题,并且大多数地区的农村还只是在试行阶段,很多农民并没有真正地参与农村养老保险,即使有少部分农民参与农保的,养老保障水平也比较低.可见,我国农村的社会养老保障制度还很不完善.这给我国建立城乡一体化的养老保障体制带来了较大困难.由于城镇与农村养老保险制度的严重不一致和保障水平之间的巨大差距,致使城乡养老保险制度之间衔接比较困难,从而使养老保险制度要实现城乡一体化还很不现实.

1.4 管理不到位

人口流动促进了我国经济结构调整和经济增长方式转变,是逐步改变城乡二元结构,推进社会主义新农村建设和城市化进程,实现工业反哺农业、城市支持农村、发达地区带动落后地区的有效途径.然而,大量的农民工进城也引起了农民工的收入和工作场所的不稳定,这就需要政府建立一套适合流动人口的养老保险体制以适应人口的流动性.但至今我国还没有统一的业务操作平台,也没有建立统一的养老保险账户,各地更没有实现社保机构的网络资源共享,各地社保机构之间缺乏沟通.这些因素的存在给农民工参保带来了很多不必要的麻烦,这就在一定程度上阻碍了城乡养老保障体制一体化的实现[5-6].

2.我国城乡养老保险统筹发展的成功模式

2.1 北京模式

北京首先在制度上体现了城乡衔接.制度规定：“已参加新型农村社会养老保险还未达到领取年龄的人员,应参加城乡居民养老保险并继续缴费,其新型农村社会养老保险个人账户资金并入城乡居民养老保险个人账户,新型农村社会养老保险的缴费年限计为城乡居民养老保险缴费年限.符合领取条件的享受相应待遇.“在城乡居民养老保险和基本养老保险都有缴费记录的人员,达到退休年龄时,符合基本养老保险按月领取条件的,按照基本养老保险的规定计发养老待遇,其在城乡居民养老保险缴纳的保险费,应折算为基本养老保险的缴费和年限；不符合基本养老保险按月领取条件的,可将其按照基本养老保险规定计发的待遇转入其城乡居民养老保险个人账户,按照城乡居民养老保险的规定计发养老待遇.”这就从制度上将“城镇基本养老保险”、“新农保”和农民工的养老保险衔接起来.

2.2 上海模式

最初的上海市养老保险体系包括城镇职工社会养老保险即“城保”；农村社会养老保险即“农保”；小城镇社会保险即“镇保”和外来人员综合保险即“综保”.2011年底,上海的社保体系连续迈出了三大步,7月1日,随着新《社保法》实施,上海启动“综保”转“城保”,实行社保并轨；随后,在2010年试点基础上,新农保在全市实施；并宣布全面实施城镇居民养老保险工作,让城镇无保居民“老有所养”,从而填补上最后一个空白,在制度上实现全覆盖,全面实现本市无保居民“老有所养”. 在完成养老保险制度全覆盖后,上海没有停下基本社会保障制度建设的步伐,最低工资标准不断上调,企业职工养老补贴适时发放,高温津贴由按日改为按月发放,社保标准与物价上涨挂钩联动机制正积极研制. 2.3 苏州模式

2012年12月26日,苏州市人社局正式公布苏州居民养老保险、居民医疗保险覆盖率达到99%以上,按月享受养老待遇覆盖率为100%,一个覆盖全民、城乡一体的社会保障体系已经基本建成.这也意味着继去年城乡低保实现并轨后,苏州的城乡养老保险和居民医疗保险也实现并轨,“城乡社保三大并轨”的承诺变成现实.近年来,苏州积极探索农村养老保障制度与城镇养老保障制度并轨,将在乡镇、村各类企业务工并与之建立劳动关系的农村劳动力,全部纳入城镇企业职工基本养老保险制度范围内；按照“土地换保障”的办法,积极将劳动年龄段被征地农民,纳入城镇企业职工基本养老保险；采用折算参保年限办法,鼓励农户将集体土地承包经营权、宅基地及住房,置换成城镇社会保障；将原参加该市农村养老保险的农村居民,按规定换算为城保的缴费年限后纳入城保体系；通过采取积极的财政补贴政策,引导鼓励灵活就业符合条件的农村居民直接参加城镇社会保障；从2012年起,将农村养老保险和城镇居民养老补贴整合为统一的城乡居民社会养老保障制度,将不符合职工基本养老保险参保条件的本市户籍居民,全部纳入城乡统一的居民养老保险.

3.构建城乡一体化社会养老保险制度的政策建议

3.1 加快推进“新农保”的试点与推广,实现城乡社会养老保障的多层次全覆盖

各级政府应因地制宜地实施“分类保障、分级补贴、分层管理、分步推进”,积极扩大城镇社会养老保障体系的覆盖面.雇主和雇员的缴费责任应该明确,以实现权益与义务的对等.社会养老保障体系需要有不同的缴费标准,参保人员应享有自主选择的权利,而对不交费或者低缴费的人群给予优惠待遇,努力让进城农民工放弃新老保而加入到城镇社会养老保险的队伍中来.在推进新农保制度建设时,以保障基本养老需求为目标,逐步提高保障水平.新农保应根据不同地区的发展水平、不同农村人群的养老方式、不同区域的农村养老保障水平进行分类设计和分步实施.同时,农村社会养老保障也不能完全脱离家庭养老、土地保障和其他一些保障措施,政府应当将这些措施组成一个有机整体,共同保障老年人的生活.在推进新农保的过程中,应以制度的优越性来吸引更多的农民自愿参保.改革开放以来,中国经济飞速发展,但各个地方的经济发展水平高低不同,所以对于少数经济欠发达地区也不必强求建立新农保制度,只需要完善最低生活保障制度,采取社区养老与家庭养老相结合不失为最好的选择.

3.2 拓宽新农保的基金筹集渠道,减轻财政压力,实现农保基金的保值增值与可持续

资料显示,允许社会保障资金投资的国家,其保险基金投资比例一般为：公司股票60%,公司债券17%,政府债券6%,贷款3%,抵押贷款11%,房地产投资3%[1].分析可知,我国的养老保障基金在留足备用金后可以用购买国债、金融债券、企业债券和房地产投资等渠道来拓宽.为确保农保基金的安全性,政府要建立农村社会养老保险基金监管机构,对养老保险金的征缴、保管、投资、收益处分等环节进行严格监督,以防养老保险金被挤占、挪用或贪污、浪费,确保新农保障制度的可持续发展.资料显示,社会保障支出占财政的比例：加拿大是39%,日本是37%,澳大利亚是35%,中国只有10%,而且这10%的投入也是绝大部分给了城镇的职工.2011年7月1日,我国城镇居民社会养老保险正式启动,而我国农村新型养老保险制度也于2009年在全国试点.因此,政府应当根据城市反哺农村的原则,在各地促进经济发展、提高财政收入的基础上,大力调整财政支出结构.

3.3 实现城乡社会养老保障的有效衔接

城保体制应坚持开放性原则,要让其和新农保顺利衔接.如果参保人员身份发生变化,其养老保障待遇要能够顺利地转移、参保年限也能进行积累；尽快出台社保关系跨越城乡制度间的转移政策；建立全国统一的社保信息系统,为农民工提供便捷；统一和规范农民工社会保险关系转移接续的业务操作流程；尽快实现实现社会保险经办的 “一站式”和基层服务模式；优化经办管理服务,在人员配备、经办场所建设等方面向一线机构倾斜.

新农保具有一定的弹性.制度的制定要做到能兼容、能携带和能转移,要让其养老保障政策有相互衔接的接口.改善养老保障基金的计发办法,对农村居民在各个不同时期形成的养老保障权益都应予以认可；要在全国范围内制定统一、规范和切实可行的转换和接续的操作方法,以解决不同社保政策、不同地区间的基金结算问题；实行规范化、专业化的管理服务,实现城乡不同社会养老保障账户的信息共享,从根本上改变长期分割的城乡养老保障的格局；加快社会养老保障全国统筹的步伐,在提高统筹层次的基础上,解决地区间因利益关系而影响社保关系接续转移等问题,真正实现城乡社会养老保障的有效衔接.

4.参考文献

[1] 高君.构建城乡一体化社会养老保障制度的思考——以浙江省新农保试点为例[J].福建论坛：人文社会科学版,2010（7）：32-36.

[2] 候雅,景邑君,康新营.上海基本养老保险城乡一体化建设研究[J].劳动保障世界：理论版,2010（8）：21-24.

[3] 徐祖荣.构建城乡一体化社会保障体系初探[J].实事求是,2006（4）：34-36.

[4] 刘倩,刘萍萍,苏世海.城乡养老保险统筹发展的文献综述[J].劳动保障世界：理论版,2010（10）：29-33.

[5] 朱恒.我国城乡一体化问题的思考与对策研究[J].湖北经济学院学报：人文社会科学版,2010,7（5）：26-28.

[6] 何子英,郁建兴.城乡居民社会养老保险体系建设中的政府责任——基于浙江省德清县的研究[J].浙江社会科学,2010（3）：72-79,127-128.