本站原创【摘 要】 本文认为,造成美国政府“关门”这一政治现象的根源在于：美国立法与行政的合法性二元化冲突.即在大多数情况下,两党轮流执政,很少有长期把持政权的局面.而在轮流执政的同时,同时控制总统位置和国会两院多数席位的现象也较少出现,大多数时候呈现出拥有总统位置,另控制国会的交叉局面,这就为美国政府“关门”埋下了伏笔.
【关 键 词 】 美国政府；“关门”危机；政治体制；二元化
近来,美国因国会没有通过政府预算案而致政府非核心部门“关门”.其实,回顾美国历史,仅从1977年到1996年19年间,联邦政府曾关门17次,几乎平均每年关门一次,其中1995年至1996年,克林顿政府执政时期,曾两次“关门”,导致数十万政府雇员被遣散“待业”.因而,美国政府“关门”越来越呈现出常态化的特征,而作为一种常态化的政治怪象,其绝不仅仅是偶然事件、个例事件,背后有着深刻的制度设计根源和体制性因素.我们认为,之所以出现这种政治怪象,是源于美国政治架构中的立法与行政的合法性二元化冲突,也就是说,这是一定政治设计内在固有的矛盾,总统与国会的斗争存在长期性和复杂性,在接下来的一定时期内还会出现.
第一,美国立法与行政的合法性二元化冲突的根源是美国的两党政治,即在大多数情况下,两党轮流执政,除了特殊情况,很少有长期把持政权的局面.这一现象在美国被称为“钟摆效应”,即权柄虽然会在两党之间轮流摆动,但始终不可能长期停留在某一方,经过一段时间一定会由一方摆向另一方.造成“钟摆效应”的主要原因,在于美国是一个政治高度多元化的国家,政党掌控国家政权,但在竞争型政党关系下,政党在上台前多都打出公民、国家以及公共利益等口号,而上台后却多为了政党私利,出台的相关政策缺乏长期性、持续性、稳定性导向,不仅在竞选时互挖墙脚,在上台后也首先除旧布新,推翻前一个政党的施政纲领.美国虽然法制发达,但是相比自由而言其更为弱化,这种法制对恶性竞争型政党关系形成不了有效的约束,因而,在这种情况下,民众对国家何去何从以及自身前景充满了不确定和担忧,于是造成每隔一段时间,选民就会对执政党产生厌倦,挑选另一政党取而代之.特别是近20多年来,随着苏联――美国最大的外在安全威胁的不复存在,美国自身内在政治问题尤其是国内政治多元化趋势日益显化,长期执政的局面更难在正常的情况下出现.例如,在1992年的大选中,尽管共和党老布什政府在外交上取得了促使苏东阵营解体这样辉煌的成绩,但仍然被党人克林顿战胜.而克林顿尽管在8年的执政中使美国经济保持了长期的增长,引起了世界的广泛关注,却仍然不能继续占据总统职位,为共和党人小布什所取代.而在2008年的选举中,党人奥巴马的异军突起,取代小布什无疑也是“钟摆效应”的体现.
然而,美国政党与其他大多数国家政党性质不同的是,美国政党成立的宗旨和目的不是基于共同的信仰,而是具有共同利益的人们聚集起来实现自身利益,两大政党都是松散的政治组织.因而,这种“钟摆效应”的实质是“政党分肥”,即通过定期的轮流执政,几乎形成一种固化的利益分配模式,“你方唱罢我登台,我方唱完你继续”.在这种独具特色的分肥制下,赢得选举几乎是政党唯一的目标和存在价值.也就是说,虽然这种两党轮流执政在一定程度上防止了和专制的可能性,但却为美国的政治造成致命缺陷,即长期执政的几率小,容易刺激政党很可能采取更为眼前利益着想而非出于长远考虑的短见、速成政策,为了短期内显示政绩,而不考虑政策的负面后果,宁愿把这种负面后果留给下一届执掌政权的政党,进而造成“政策悬崖”.也就是说,不利于政治（政策）的长期性、持续性、稳定性,形成政党上台后首先做的就是收拾上届政党“有意”留下的烂摊子.
第二,所谓美国立法与行政的合法性二元化冲突,即在轮流执政的同时,同时控制总统位置和国会两院多数席位的现象较少出现,大多数时候呈现出拥有总统位置,另控制国会的交叉局面,也就是说,在两党政治下,若在总统选举中获胜,另会想方设法在国会中占据多数席位（这样才能保证能分肥）.所以,在美国政治中有一个规律性的现象,大选时总统所在的政党一般受到较大的支持,容易在国会中获得多数席位,但到两年后的中期选举中,则总统所在的政党往往会失去多数党地位.从内战结束到20世纪80年代中期,总统所在的政党先后在11届国会中处于少数党地位,其中1955年以来就共有7届,另在10届国会中,总统所在政党的其中一院处于少数党地位,特别是二战结束以来,共和党人虽然先后6次入主白宫,党人却在大多数时候把持着国会的多数席位.这充分反映了美国政治现实的日趋复杂性.2008年奥巴马总统当选之初,一度面临党同时把持总统位置并在参众两院中占据多数党席位的良好局面,但由于美国竞争型政党的固有矛盾,共和党不会让党同时长期执掌总统、国会权力,以及随着金融危机的爆发,加之奥巴马上台后采取的政策没有很好兑现自己在竞选时的承诺,导致在2010年中期选举中,党丧失了在众议院的多数党地位,在参议院也仅以微弱优势领先,这导致奥巴马在此后的两年任期中不得不受到共和党的更大制约（事实上也得到了证明）,而新任期伊始,近期奥巴马政府非核心部门的“关门”更是这种形势的延伸.也就是说,总统和国会多数情况由两党分别执掌是美国政治权力制衡的一种表现,相互制约的制度设计是好的,但现实中这极易出现上述的政党虽同时执掌国家机关,但为了各自利益,分庭抗礼,相互否决,竞争性分肥,意见形成不了统一,劲儿无法往一处使.无论是在竞选时还是在分别执掌不同国家机关权力后,都一直在竞争,只是竞争的形式发生了变化而已（从一种显化的外在的政党竞争演化为隐晦的内在的总统与国会二元化国家权力竞争）,而相同的是这种竞争自始自终都打着为了公民、国家或公共利益的旗号,相互制衡更多体现为相互扯皮.
按照美国联邦宪法的规定,总统拥有行政权,有权否决国会的立法,但预算权及相关的征税权、拨款权和借债权等为国会所拥有,行政机构的设置和运作经费须经国会立法批准.但在过去,由于国会对政府开支状况缺乏足够的监督和了解,难以制定合乎实际的预算法案,不得不把制定预算的工作委托给总统,只保留预算法案的审议和批准权.这就使得总统实际上拥有了宪法未曾赋予的财政权,此后很长一段时间内,国会对总统每年一度提交的预算案几乎都是全盘接受,很少否决总统的预算建议.这一状况直到20世纪80年代中期才有所改变.因而,由预算问题导致了政府“关门”.可见,预算权力争夺中涉及的远远不是预算的制订和执行这一单纯的问题,总统与国会矛盾的背后是分掌总统和国会的两党之间的竞争.而当前国会与总统重新就预算权展开激烈争夺的根本原因在于国会试图扭转在与总统权力较量中的不利局面,国会在预算权力上的强硬立场反映出它在与总统的权力斗争中长期处于劣势之后,试图重新扩大自己的权力范畴.美国行政与立法竞争的背后是竞争性政党关系,相比而言,我国是合作型的政党关系,能够保证国家大的政策的长期性、持续性和稳定性.
【作者简介】
徐 雷（1988.08.-）男,汉族,河南周口人,党员,国务院发展研究中心信息网作者库成员,党校政治学理论专业研究生,研究方向：协商.