本站原创[摘 要]在价值观上,科学发展观体现了“以人为本”行政法的价值实质、以维护人权作为政府施政的价值取向以及评价行政法治的价值标准；在社会主义政治建设上,科学发展现明确了社会主义政治发展道路；在权利与权力的关系上,科学发展现要求权力来源、权力目的、权力运行的正义；在方法沦上,科学发展观要求行政法全面协调行政主体与行政相对人的关系,统筹兼顾行政立法、行政执法、行政司法全面发展.
[关 键 词 ]科学发展现；行政法；哲学
[作者简介]覃铧莹,广西师范大学法学院宪法学与行政法学2009级硕士研究生,广西桂林541004
[中图分类号]B0；D90 [文献标识码]A [文章编号]1672-2728(2010)09-0094-04
深入贯彻落实科学发展观,积极构建社会主义和谐社会,继续深化改革开放,切实加强和法制建设,需要我们不断学习研究解读科学发展观的科学哲学内涵和法治精神,正如罗豪才教授在为宋功德《行政法哲学》一书作序所言：“特定时期占主导地位的行政法哲学理论主张,在很大程度上直接影响着一国行政法学的研究方向与行政法制的完善程度.有鉴于此,对行政法作系统的哲学反思与重构,是各国行政法学都必须关注的重要课题.”科学发展观为我国各项工作提供科学的价值观念和方法论,对行政法治建设的贡献也不例外.
一、科学发展观的“以人为本”思想
科学发展观的核心是以人为本.以人为本,就是要把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点,一切为了人民,一切依靠人民,不断满足人们的多方面的需要和促进入的全面发展.科学发展观的“以人为本”思想为行政法治建设提供了理论指导.
(一)行政法人本法律观的内涵.法律观从最初的“以神为本”的法律观再到“以民为本”的法律观到如今的“以人为本”的法律观,历经了漫长的发展变化.行政法人本法律观是科学发展观在行政法学领域的应用与体现,其价值理念要求我国行政法学理论研究、行政立法、行政执法、行政司法与行政审判要保障和体现人民利益,强调人是法律的目的,法律要满足人的基本需求,尊重人格、保障人权、展示人性和弘扬人道、关注人性,关注人的生存和发展的需求,也就是不能再轻视人、蔑视人.使人不能成为人.具体而言,就是要在行政法的运行中始终要体现尊重人、依靠人、提高人、发展人的思想内涵.所谓“尊重人”就是行政法治过程中尊重人的生命、人的价值和人的尊严,尊重人的需要与权利.“依靠人”,就是要在依法行政过程中落实“一切权力属于人民、一切权力为人民服务”的宪政理念,把人看成是行政法运行的主体与目的.“提高人”就是依法行政的同时要把提高人的素质作为一个目的,提高人的共同福利,特别要提高人的思想品德、法律素质；“发展人”就是要以人的自由全面发展作为行政法治的逻辑起点和最终归宿,这是行政法的最终价值.
行政法人本法律价值观是当代中国发展着的马克思主义的生动体现,它既是深化理论创新的崭新起点,又是推动实践创新的根本指针,更是关于以人为本的科学发展观在法律领域的具体运用.行政法人本思想可以直接用以指导和分析行政法律现象与制度,解决法律创制和实施法律问题,是符合社会主义政治建设的根本方法,是建设社会主义法治国家的最基本理念,更是马克思主义中国化的重大成果,体现了行政法学的中国特色、中国风格,表明了我国行政法学创新进入了新的境界.
(二)行政法人本思想的价值意义
行政法人本法律观是科学发展观在行政法学领域的应用与体现,它的提出具有导向性与全局性的理论价值意义.
1 行政法人本思想是依法治国与依法行政的价值实质.行政法治的实质是指协调国家权力与个人权利的关系,也就是对国家权力的约束与对个人权利的尊重.我国依法治国目标是建设社会主义法治国家.依法治国是一场深刻的革命,必须将依法行政紧密结合.行政法人本思想是依法治国与依法行政的价值实质,它将权利意识放在核心地位,体现了对公民平等、自由和的不断追求.建设社会主义法治国家,如若脱离了法律的存在,社会将变得无序；如若法律脱离了人性,法律将会变得毫无存在意义.因此,保障人民享有权利,行使权利,以权利为主导是社会主义法治国家必然的发展趋势.
2 行政法人本思想是维护人权作为政府施政的价值取向.随着中国经济发展迅猛,社会主义经济体制的逐步建立与完善,在强调经济又好又快的同时,也在加强服务型政府的建设,以保障权利作为政府行使权力的出发点与重心,在政治生活中坚持人民当家作主,尊重和保障人权,保证人民在生活中享有广泛的自由.正如“人权保障要致力于拓展公民自由,实现人的全面发展,努力做到人权保障为了人民、依靠人民、人权保障成果由人民共享”.行政法人本法律观深刻地揭示了党的执政能力建设的实质,阐明了党执政为民的人本思想,深刻表达了党坚持“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的根本原则.
3 行政法人本思想是评价行政法治的价值标准.行政法人本思想贯穿在行政立法、行政执法、行政审判全过程,它要求以符合人类社会发展规律的人性、人权、人伦、人道精神来塑造行政法律、审视行政法律、评价行政法律和适用行政法律,使得行政法律不是冷冰冰的法律教条,而是以人文关怀作为基本出发点,处理政府和人民、公权力和私权利的关系.“以人为本是评判良法与恶法的根本方法,是使法律权威走出纯粹外在强制性而内化为内在信服力的最重要途径,是法律内在说服力即内在权威这一法治基本要素的力量源泉.””‘行政法人本思想一切以尊重人、依靠人、提高人,发展人为立论中心,将人的价值视为最高价值,是区分良法与恶法的一个重要标准.
二、科学发展观视野下的社会主义政治建设
科学发展观的第一要务是发展,科学发展观视野下的社会主义政治建设就是要树立“以人为本”的法律发展观,即一方面要肯定“人”是社会主义政治建设的出发点和归属点,始终肯定并尊重人的价值和意义；另一方面,要建立一整套制度体系,完善社会主义政治建设,实现“以人为本”的法律发展.回顾过去历史的发展进程,我们得出“人民是社会主义的生命”的重要结论,得出必须要坚定发展社会主义政治、深化体制改革、坚定不移地走科学发展的重要论断.这是我们党对我国社会主义现阶段的内在规律的新认识和新论断.
贯彻科学发展观,建设社会主义政治,最根本的是坚持“三统一、四制度”.“三统一”就是要坚持将党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一.党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证,人民当家作主是社会主义政治的本质和核心,依法治国是党领导人民治理国家的基本方略.党的领导、人民当家作主、依法治国三者 相辅相成,不可偏废.“四制度”就是要坚持和完善人民代表大会制度、中国领导的合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度,四项基本政治制度通过不同层次和不同层面的制度建设,实现了以人为本、执政为民的理念,这也是我们依法行政、行政法治的基本制度.
三、科学发展观视野下的权力正义
权力正义解决的是权力的合法性、正当性问题.行政法权的合法性、正当性始终与社会变迁、生产力的发展,与一个国家政治、经济和文化制度的变革相对应.依法行政要真正实现行政法人本思想,必须要树立正确的权力观,建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制,加强对权力的制约和监督.权力正义核心思想是解决权与法的关系,权力的来源、权力的目的以及权力的运行机制.
(一)权力来源的正义.行政法权力来源的正义就是要确立人民的权力主体地位,贯彻宪法的“人权”原则.行政法是分权制度与法治理念的产物,权利与权力的关系问题是行政法的核心问题.公民权利是本源,国家权力是派生,国家权力来源于公民权利,国家权力是实现公民权利的手段和工具.“国家的权力是从人民的权力转化而来的,政府不过是以国家的名义来行使这种公共管理权力的权力实体而已.”我国是人民的社会主义国家,国家的一切权力来源人民,属于人民.此外,任何行政权力的来源都必须有法律的明确授予,对于行政权力而言,法无授权则禁止.一切行政机关都不得自我设权.国家机构是国家权力的物质承担者,是国家权力的载体与体现.
(二)权力目的正义.行政法权力目的正义就是要确立公民权利主体地位,尊重和保护人权.江必新教授曾说：“人民群众是改革、发展、稳定的真正动力,是国家的主人,维护人民群众的利益即使贯彻群众路线的基本要求,也是国体和政治的要求,也是行政的基本宗旨”.行政权是国家政治生活的中心,其根本目的是保障公民权利的实现,国家机关的组织与权力的行使只能围绕公众的权益来进行,为人民服务是国家机关一切行为的出发点和归宿.以尊重人民权利,保障人民的表达权、知情权、参与权和监督权等权利为设置权力的出发点,才能保障权力运作更加科学,才能真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋.法律目的的正义可以引导行政主体的行政权不偏离正当性的基本要求,从而实现行政权力实施效果的正义,保障公民的权利.
(三)权力运行的正义.行政法权力运行的正义就是要规范国家权力,建构法治运行机制.实现权力运行公平正义,也就是行政主体在履行行政职权过程中,既不能超越权力行使范围,又不能违反程序规定.具体而言就是不得事务越权、不得级别越权、不得地域越权；应当遵循最低限度的程序要求,自己不作为自己的法官,在作出影响对行政相对人权利的行为时应当充分听取相对人的陈述和申辩,向相对人说明理由.同时,行政主体还应该鼓励公民参与,发展公民监督机制,最终实现政治经济社会的全面协调可持续发展.
四、科学发展观的行政法方法论
科学发展观的基本要求是“全面、协调、可持续”.在行政法哲学研究层面上,即要求行政法的全面性、协调性、可持续性发展.这一基本方法具有重要的理论价值,为我国行政法学理论研究、行政立法、行政执法、行政司法提供了方法论的导向.
(一)全面协调可持续方法论.在如何调整行政主体与行政相对人的关系,如何配置行政法律关系双方当事人的权力、义务问题上,我国行政法学者存在不同的主张、观点和理论.其中主要的、较有影响的有三大流派：即“控权论”、“管理论”、“平衡论”,“管理论”主张行政法主要调整行政主体与行政相对人的关系,其重点是规范行政相对人的行为,从而实现保障行政管理的顺利进行,其理论的落脚点与核心在于“管理”,认为只有通过管理才能提高效率,实现公平正义.“控权论”认为行政法主要调整行政主体与行政相对人关系,重点和关键在于要控制行政主体的权力,因为权力的被滥用会直接导致行政相对人的合法权益,只有通过控制限制,才能建立和维护自由、和人权保障的法律秩序,这样的理论又被称为“控制政府权力的法”.而“平衡论”与以权力为本位的“管理论”和以权利为本位的“控权论”不同,认为行政法应在行政权力与公民权利之间进行平衡.其理论主张行政权力与公民权利应当要保持一种平衡状态,通过运用制约、激励与协商机制,充分调动行政主体与行政相对方的能动性,同时兼顾国家利益、公共利益与个人利益的一致,从而达到维护法律制度,实现社会价值的结构均衡,达到促进社会整体利益的最大化.“它有助于防止和纠正只把行政机关堪称权利主体,而把公民看成义务主体的观念,也有助于我们在行政立法、行政执法和行政司法中注重对政府与公民之间权利义务的公正对待.”我国正处于社会主义的转型期,出现了一系列棘手的问题,例如征地拆迁中的政府权力的滥用现象、弱势群体保障缺失等问题,这无不与权力失衡有关.而全面协调,消除权力与权利之间的不平衡是科学发展观的实质以及哲学方法论,因此主要对行政主体及其相对人的权利与义务进行平衡的平衡论,是“以人为本”的科学发展观在行政法领域的价值适用.
(二)统筹兼顾方法论.行政法的健康良好的发展既要坚持保障行政立法的顺利进行,也要防止行政权在执法、司法过程中的被滥用或者违法行使.尤其在我国现今转型期的阶段,权利与权利失衡严重,导致公民权利受损现象严重.而科学发展观给我们提供了这样的解题思路,应该要统筹行政主体的权力和行政相对方的权利,保持两者的总体平衡.因此,应该要从行政立法、行政执法、行政司法三个方面统筹兼顾各方利益,限制政府权力,保障公民权利.
1 行政立法.行政立法作为行政机关依法制定行政法规和行政规章的一种法律行为,其价值诉求应该与社会需求相一致.从当今许多国家的行政法发展的情况来看,行政机关拥有行政立法权是现代行政法不可缺少的重要内容之一.20世纪90年代以来,我国从到地方制定了许多行政法规、规章和其他行政规范性文件,这大量的行政法规、规章和其他行政规范性文件从根本上补充了我国立法的不足,实现了我国行政执法的有法可依.但是这些行政法规、规章和其他行政规范性文件本身依然存在不少问题,主要反映在不同级别的行政法规、规章和其他行政规范性文件之间相互抵触、同级别的人民政府之间或者同级人民政府的不同职能部门之间行政法规、规章和其他行政规范性文件相互冲突等等.因此,强调行政立法全面、协调、可持续发展,才能在利益格局多元化的今天,实现各利益主体价值需求的均衡化,才能避免相互冲突的法规出台,保证行政立法质量.同时,行政机关在进行行政立法过程中,充分体现立法,要充分听取行政相对人意见,完善公民行政立法听证制 度.公民参与行政立法听证作为一种现代立法制度,已成为法治行政国家不可缺少的法律制度.行政立法听证制度扩大了公民参政议政的途径,并从外部形成了约束行政机关行政立法权的制度力量.行政立法听证制度可以获得行政相对人对行政立法的理解、支持,从而为行政法的适用提供了良好的民意基础,减少行政执法的阻力,这也是科学发展观以人为本的集中体现.
2 行政执法,“执法难,难执法”,已经成为我国当前执法体制中的一个突出问题.尤其是在行政执法的拆迁、征地、等执法中,由于长期使用过多的强制性行政手段,使得行政机关与行政相对人的关系变得针锋相对,再加上行政机关自由裁量权的过大、行政执法人员法律素质较低以及行政执法上的腐败等问题,进一步加深了政府与群众的对立.根据科学发展观全面、协调、持续的方法,应着力建立如下机制：首先,要建立健全分工合作机制.在各个行政主体之间及各人员之间建立有效的协调合作机制,真正做到各尽其职、各负其责,以利于各行政主体之间及人员之间及时发现、及时协调、及时解决冲突.其次,对行政机关各个部门机构以及人员要进行明确的权限与职责划分,防止和减少自由裁量权的滥用.最后,还应当建立或完善责任追究机制,各行政主体及人员之间实现权力、权利、义务和责任相统一,这样才能保证行政执法的顺畅与持续.
3 行政司法.目前,我国在行政纠纷解决中存在起诉难、诉讼成本高等问题,这一问题的出路在于依照“全面、协调、可持续的方法”进行行政司法改革.行政诉讼作为保障行政相对人合法权益的最后一道屏障,其与行政复议有着密切的联系,行政复议制度的建立,一方面是为了使行政相对人更方便、快捷、低成本地解决行政纠纷,另一方面也是为了减轻行政诉讼解决行政纠纷的压力.因此这需要我们以全局性的视野,协调好行政诉讼与行政复议的关系,实现行政法和谐、理性运行.首先要处理好行政诉讼与行政复议的相衔接制度.科学设定行政复议前置,大力推行行政复议与行政诉讼自由选择型行政复议,逐步取消终局型行政复议.其次,要更新行政复议观念,以“机构独立化”和“程序司法化”作为行政复议制度的核心内容,以“专业化”和“专门化”作为行政复议制度的改革关键.实现行政司法的以人为本,还应该健全行政赔偿制度.作为国家赔偿的核心部分,行政赔偿法在保障行政相对人的合法权益、落实责任行政过程中还应该确立多元化的归责原则.在处理多个共同侵权赔偿情况下,协调好各赔偿机关之间的利益,协调好赔偿机关与行政相对人之间的利益,扩大我国行政赔偿的范围.
[参考文献]
[1]宋功德,行政法哲学[M],北京：法律出版社,2000,
[2]周叶申,宪法[M],北京：高等教育出版社,2005,
[3]罗豪才,人权保障的”中国模式”[J],人权,2009,(6),
[4]汪习根,论人奉法律现的科学含义一一发展权层面的 反思[J],政治与 ,2007,(3),
[5]朱福惠,宪法学[M],厦门：厦门大学出版杜,2007. (169),
[6]江必新,程序法治与行政相对人的权益保护[J],宪法 学与行政法学,2001,(3),
[7]胡建森,行政法学[M],北京：法律出版杜,2003,(2),
[8]章剑生,现代行政法基奉理论[M],北京：法律出版 社2008,
[责任编辑：清泉]