本站原创[摘 要 ]宪政虽然根植于西方文化的土壤,但作为人类社会政治现代化的文明成果,经过人类在20世纪的不懈努力,已经成为当代世界政治的普遍现象.近代中国被强力纳入世界体系之后,“宪政”就循着“西体中用”的思路成为救亡图存、民族复兴的武器,并且逐渐上升为中国的“体”,成为中国政治发展的潮流和政治文化.由“用”而“体”,蕴含着由封建王朝体制到社会主义的人民宪政的“数千年未有之变局”.在这一历史巨变中,中国宪政政治发展的不成熟性和独创性相互交织.文章将近代中国宪政政治的发展历程概括为八个阶段,并总结出每个阶段的特点,进而阐述中国宪政政治发展逻辑的特殊性.
[关 键 词 ]宪政；西体中用；政治协商；政治文明
[作者简介]周芳勤,浙江师范大学学生处学生管理科科长,助理研究员,法学硕士,浙江金华321004；王珉,供职于义乌工商职业技术学院院长办公室,浙江 义乌322000
[中图分类号]D6 [文献标识码]A [文章编号]1672-2728(2010)02-0028-05
源于古希腊城邦的西方国家的议会传统与从古罗马的法律传统和基督教教会法传统中、生出的法治精神合流汇融,构成了宪政.宪政的兴旺是20世纪人类社会最重要的政治进步.近代中国被强力纳入世界体系之后,“宪政”就循着“西体中用”的思路成为救亡图存、民族复兴的武器,并且逐渐上升为中国的“体”,成为中国政治发展的潮流和政治文化.由“用”而“体”,蕴含着由封建王朝体制到社会主义的人民宪政的“数千年未有之变局”.在这一历程中,宪政的内涵得到了充分的发展,主要包括以下内容：(1)主权在民的思想,国家权力最终掌握在人民手中.人民是国家的主人,政府是执行人民意志的权力机关.政府的权力是人民授予的,国家权力置于预设的宪法控制之下,把国家的任意干预压低到最小化,确保宪法规定的公民权利.(2)权力制约的思想.宪法规定政府各级部门和各级官员的权力在时间和空间上均受到法定的限制,在时间上表现为限届制,在空间上表现为分权制,并将具体的国家权力在分离的部门进行合理的分配.(3)公民参政的思想.其中,最重要的是按照宪法规定的公开、公平的选举程序使国家权力有秩序地平稳转移.当然,所有公民直接参加社会管理是不可能的,他们唯一可以选择的方式是将自己参加社会管理的权力授予自由选举而产生的代表.因此选举权和罢免权是最宝贵的权力.(4)法律至上的思想.法律的力量在于它承认和保护个人的尊严和权利.通过人民自己选举出来的代表制定的代表民众利益的法律是公意的化身,它具有最高的权威性,在法律面前人人平等.
宪政作为一种实际的政治形态的运作,是一个连续而不间断的政治发展过程.首先是要制定宪法,即以宪法的形式将法治精神和原则制度化、法律化.其次是要实施宪政,即以宪法治理国家.事实上,有了宪法以后还要通过斗争去巩固它,实行它,因为宪法和宪政之间常常存在差异和乖离.巩固和实行宪法,最根本的是创建一个宪政国家体制和能真心推行宪政的好政府.最后是有了宪政国家体制和一个好的政府后,宪政政治还需要不断发展、丰富和完善.其中最根本的是创建实行宪政的社会环境和社会意识,即宪政文化.近代中国的宪政就是依照上述层面循序展开的.从实践层面回顾,中国的宪政进程可以分为如下八个阶段,而且每一个阶段都有各自的特点.
一、从戊戌变法维新到辛亥革命前
该阶段的特点是的力量向封建帝制进攻.的力量在当时分为君主立宪派和共和立宪派.康有为、梁启超主张君主立宪、开明专制,反对共和立宪和革命运动,最初颇为一般士大夫阶层和知识分子所拥护.但在慈禧镇压了改良派的变法维新运动,尤其在八国联军侵华、庚子赔款后,“革命宣传骤盛”,“邹容之《革命军》,章太炎之《驳康有为书》,尤为一时传诵”,“革命主义,如日中天”,共和立宪深入人心,“敢有帝制自为者,天下共击之”遂成潮流.改良派终于在辛亥革命中附和革命派来推翻满清统治.
与此同时,作为封建势力代表的满清统治者,为了维持它的统治,一方面镇压运动,不仅捕杀革命党,而且逐戮改良派.另一方面,在革命武装起义和速开国会的运动中不得不制定宪法大纲,宣布预备立宪,设立御用的咨询机关资政院和半民意机关各省咨议局,颁布削减“皇权”的所谓《十九信条》,直到不能不“外观大势,内审舆论,将皇帝统治权,公之大众,定全国为立宪共和政体”,而忍痛退位.
二、从辛亥革命到国民革命
该阶段的特点是力量和企图恢复封建制度的封建势力之间的斗争,并表现为地方分权派与集权派之间的斗争.由于的力量不够强大,革命党人的妥协,辛亥革命仅推翻了清王朝的统治,而没有消灭封建势力.革命政权被封建势力的代表袁世凯所窃取.袁世凯称帝,张勋复辟,段琪瑞毁法,曹锟贿选,张作霖“联合讨赤”,名与实都成了政治.但都一个接一个地失败了,获得最后胜利的,乃革命的势力.
这个阶段革命势力的斗争,一是以“护法”为旗帜,二是以地方自治为手段,联合西南地方势力,对抗以集权名义行摧残民治之实的北洋军阀.拥护约法,就是拥护艰难缔造的民国,巩固革命的成果.由于当时政权是为北洋军阀把持,他们在集权的名义下,镇压革命力量,摧残民治,实行专制.革命的力量则以各地方为根据,与之对抗.所以革命的力量主张地方自治.当时,国民党议员主张省为自治体,乃至像联邦国的一邦,应制定省制,主张省长应由人民选举.这种主张利用了当时地方实力派行地方割据的心理,发起了“联省自治”运动.孙中山先生一方面不赞同绝对的集权,另一方面也批评地方实力派“伪托自治之名,以行割据之实”.总之,这些和地方的封建势力都是在要被扫除之列的.
三、从国民革命到抗日战争前
该阶段的特点是力量反对国民党借训政之名,由发展为个人的倒行逆施.从1931年5月制定颁布《中华民国训政时期约法》到1936年5月5日《五五宪草》正式公布,国民党的训政体制充满了浓厚的专制主义色彩.其核心是以党治国,国民党政治会议负责对国民政府的领导.国民政府实行五院制,但缺乏分工合作和高效运转的机制,原因在于总统集权超过任何现代国家的总统制.在地方层次,由政府主导进行地方自治,国民党与国民政府颁布了大量关于地方自治的法规、制度、条例等,但结果却以失败告终,走向了带有封建传统的保甲制.国民党党治在地方层级运作,与判然不同.国民党倾向于将地方政治交由地方政府主控,党权在地方政治运作中日趋弱化.党治在地方层级几乎处于一种 虚拟状态,县以下农村基层社会任由土豪劣绅和地痞流氓打着其旗号胡作非为,从而失去农民.中国的宪政陷入了更为复杂的历史局面.
但是,力量仍然不屈不挠,由宋庆龄、鲁迅、沈钧儒等发起“民权保障运动”勇敢地反对政治,沈钧儒领导的“冤狱赔偿运动”引生了许多新的法律制度,他成为上海律师公会的著名律师,在专制统治下艰难地维护着仅有的人权.与此同时,在革命根据地,中国人创造了一种崭新的制度,即“工农”.1931年在江西瑞金召开的中华苏维埃第一次全国工农兵代表大会通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》以及土地法、劳动法等重要法律,选举产生了中华苏维埃共和国第一届临时政府.从而在半殖民地半封建的中国诞生了一种崭新的制度,成为中国宪政进程中的质变的关节点.
四、从抗日战争到解放战争
该阶段的特点是在日寇侵华、国难当头的形势下,中国和民族资产阶级以及国民党内的力量联合起来,要求结束训政,实施宪政,积极推动国民党进行改革.
在中国和力量的推动下,国共再度合作后,终于产生了一个各党派协商国是的临时组织――国民参政会.在国民参政会的努力下,全国掀起了两次声势浩大的宪政运动.第一次以“定期召开国民大会、制定宪法、实施宪政”为旗帜,积极动员民众起来要求实施真正的宪政.1944年1月,国统区再次掀起宪政运动的,这一次是要求国民党废除,成立联合政府,得到了国统区各界人民的热烈响应,甚至也得到了美国的赞许.两次宪政运动使千百万人民群众受到了思想的教育,促进了各在野党派的团结合作,更加揭露了国民党的、内战的真面目.
与国民党专制形成鲜明对照的是中国在广大敌后抗日根据地,领导人民群众建立了各级政权和制度,广泛而深入地发展了人民.一是建立了“三三制”政权,在人员分配上,规定员占三分之一,非党的左派进步分子占三分之一,不左不右的中间派占三分之一.二是建立参议会制度,共有边区、县、乡参议会,边区称参议会,县为议会,区为代表会,村为村民大会,均有选举同级政府领导人的职能.三是制定的施政纲领.四是实行普选制度,规定“凡年满18岁的赞成抗日和的中国人,不分阶级、民族、男女、信仰、党派、文化程度,均有选举权和被选举权”.五是建立保障人权制度,从1940年开始,各抗日根据地都陆续制订了保障人权的专门法规.
中国在敌后根据地实行的政治,将土地革命战争时期创建的新型的“工农”进一步丰富为“人民”,为国统区人民和宪政运动提供了一种崭新的.褚辅成、黄炎培等五位国民参议员以及美国军事观察组到延安实地考察后,都大加赞赏.这些都为以后的宪政政治的发展奠定了基础.
五、从解放战争到新中国成立
该阶段的特点是在抗战胜利、人心望治的特殊背景下,中国出现了国民党统治时期难得的一次化进程.自战后国共重庆谈判制定的“双十协定”到1946年早春的政治协商会议通过的五项决议,为国人展现了建立基于制度的统一国家,各党派合作建国,并在此基础上和平建设发展的美好图景.在讨论政协决议的过程中,参加各方既有原则又互有让步,国民党承诺放弃原本独家垄断的权力,承认三义,承认国民党和的领导地位.这种双赢的局面使国人感到了艰难不已的中国化进程的暖暖春意.
但是,长期占据独尊地位的国民党,既无与其他党派分享政权的心理准备,其军政官员更不愿放弃种种既得利益.为了达到改变化进程之目的,国民党内反对派做出了一系列动作,连续制造了沧白堂事件、较场口事件和全国范围的反苏反共游行.在1946年3月1日召开的国民党六届二中全会上,反对派人物强烈反对政协各项决议,也是政协协议的坚决反对者,从而使刚刚开始的化进程面临停顿和夭折.在随后进行的宪法草案修改讨论、政府改组的协商过程中,做出的让步未能得到国民党的善意回应,致使原定5月5日召开国民大会的计划成为不可能,最后在国共全面内战的炮声中终结.
显然,国民党囿于的统治理念和独尊的“训政”的既得利益,漠视战后化契机之不易,动摇反复,使国共两党间的疑虑一度消解后重又加深,政协决议为中国打开的之门重又闭上.从而促使中间势力的各党派由同情最终站到了一边,并表示接受领导.战争的结局选择了人民,并创造了不同于西方制的领导、合作的政治协商制度.六、从新中国成立到1956年
该阶段的特点是新中国的法制建设确立了人民宪政的基本框架,包括制度层面的民意代表结构和政治协商结构,以及实际运作层面的法律和政策.另一面由于法制意识的淡漠,立法的滞后,动员型政治的传统,存在着非法制化、政治参与非化、无序化的倾向.人民宪政基本框架的构建为：
一是建立了人民代表大会制度,制定了《中华人民共和国宪法》,这是新中国政治参与基本结构的核心.从地方各级人民代表大会到全国人民代表大会,民意代表的政治参与直接或间接涉及人权国家政权建设的各个层面,人民代表在议行合一的政治制度运作过程中贯穿始终.新中国制宪过程中政治参与的空前广泛和深入,使第一部《中华人民共和国宪法》成为当时为止中国宪法史上最能够代表广大人民利益的深得人心的宪法.
二是建立了中国领导、合作和政治协商的制度.新中国建立前,各党派响应关于召开人民政协的倡议,于1949年9月召开第一届人民政协会议,代行人民代表大会职权,通过了起临时宪法作用的《共同纲领》等重要法律文件.从此,合作和政治协商这个独具特色的新中国政治参与基本形式有了最初的法律确认.1954年全国人大一届一次会议通过的《中华人民共和国宪法》规定,政协作为协商机关,作为统一战线的形式继续保留,成为新中国政治参与结构的重要组成部分.
三是建立和规范人民信访工作.早在1950年人民政府政务院就作出《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》,开始在各级党政机关设立接待和处理信访的专门机构和专门人员.1954年颁布的《中华人民共和国宪法》以国家根本大法的形式,明确规定公民有言论、出版、集会、结社等权利,有对党和国家机构的工作提出建议、表扬或批评的权利,有对党政机关及其工作人员的违法失职行为提出申诉、控告、检举、揭发的权利.这些规定以宪法至高无上的权威性和不容亵渎的严肃性,为公民实现民意的直接表达提供了法律依据.
比较而言,这一时期的党内却较人民 的发展滞后.由于党初登执政地位,党的领导和干部经历了长期的从乡村区域性政权发展为全国统一政权的历史过程,积累了在经济文化落后的农村根据地,动员人民群众搞阶级斗争的政治经验,拿来治国就出现了许多妨碍人民宪政的认识和做法.在处理政治与法律的关系时,往往是强化政治标准而淡漠法律规范；在政策与法律产生矛盾时,往往是政策先行法律让道,而且把发动群众有序参与政治等同于搞群众运动,结果是先运动,后规范,政出多门,立法滞后,导致政治参与的非化、无序化倾向的发展.特别是党内制度建设受到轻视,个人权威、个人专断日益严重,影响了决策的科学化、化,最终妨碍了人民的发展.
七、从1957年到1976年的20余年
该阶段的特点是宪政建设由于党内生活遭到严重破坏,个人专断严重发展,封建主义专制严重泛滥,社会主义法制建设走人了人治的死胡同,宪法和法律原则成了可有可无的东西,“全面”、“群众”的严重泛滥而出现了“多数暴政”.我们要吸取这20余年艰难探索的经验教训,使全党全国人民更加重视从制度上来加强建设宪政.八、从1978年的十一届三中全会至今
改革开放以来,中国宪政的发展特点是走上了法治的轨道,形成德治与法治的统一.依法治国和以德治国相统一的具体表现有三个方面：
一是明确出台了“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”的社会主义法制建设的方针,牢固树立宪法的权威,充分发挥宪法的根本大法作用,依法治国.30年来,我国在立法、执法、司法、法律监督和法律教育等各领域取得了巨大成就.从社会主义法制建设十六字方针的提出到“依法治国,建设社会主义法治国家”的入宪,它代表了我国宪政开始进入了一个历史上前所未有的新阶段.
二是形成了“党内要先行于人民”的认识,提出了要“通过发展党内,积极推动人民的发展”的方针.过去失误的教训,首先是党内遭到破坏,从而影响人民.党内的状况如何,对国家和社会生活的状况必然发生直接的重大影响.一方面,党内是我们党能够健康发展、正确决策的基本保证,直接决定党的领导水平和执政能力,从而对人民的发展起到重要的指导作用；另一方面,党内的状况必然产生示范效应,促使社会的学习和效仿.党作为执政党,不是为某一个阶级,更不是为了自己这个党谋利益的,而是要切实树立“立党为公,执政为民”的政治理念.发展党内和人民,重点是加强权力监督和制约,保证各级官员正确运用手中的权力.
三是提出了政治文明的概念.2001年1月,在全国宣传部长会议的讲话中第一次使用了政治文明这个概念后,在2002年的“531”讲话中更为明确地提出了政治文明问题,在党的十六大的政治报告更加明确指出,建设社会主义政治文明是全面建设小康社会的重要目标,高度概括了“党的领导、人民、依法治国三者的统一”是中国特色社会主义政治文明的基本特征.提出建设社会主义政治文明,使我们对社会主义建设规律的认识从两个文明发展到三个文明,标志着对执政规律认识的深化.
从上述中国宪政政治发展的艰难而曲折的历程来看,其总体的特点是它的不成熟性与独创性相互交织.这一特点最初表现为宪政是从工具的层面来理解,改良主义者和革命者都把它作为一剂救国良方.而者也曾把宪政作为遮羞布而大行、割据之实.其次,表现为宪政逐渐由“用”的工具地位上升到“体”的制度层面.在经历了由封建王朝体制向党国体制的转型,由国民党向领导、合作和政治协商制度的进步,由人治走向法治后,终于创造出由人民代表大会制度、领导的合作和政治协商制度、民族区域自治制度等基本政治制度架构的具有中国特色的社会主义人民宪政.其三,就宪政发展的层次而言,从清末立宪运动开始到1954年产生第一部人民的宪法,我国的立宪运动一直没有停止.从辛亥革命产生《中华民国临时约法》后,维护宪法的斗争就没有停止过,有孙中山领导的二次护法运动,20世纪三四十年代又有要求结束国民党训政、还政于民的宪政运动.新中国成立后,社会主义的政治经历了相当曲折的发展过程,它所提供的经验教训不断地丰富和完善着中国特色的人民宪政.因此,中国的宪政在很长的历史阶段里主要是争取实行宪政的运动,而创建宪政的文化环境,还只是一个开端.实践将进一步证明,“科学发展观”所蕴含的发展、以人为本、全面协调可持续和统筹兼顾的思想理念是21世纪中国宪政政治发展的新的动力源泉.
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