低碳经济与我国低碳金融法律制度的构建

摘 要:发展低碳经济是改变传统经济发展方式的主要途径.低碳金融是与低碳经济发展相适应的金融形式,对低碳经济发展起到重要支持功能.低碳金融制度构建应协同发挥政府干预与市场调节作用,坚守生态效益优先,注意金融创新和金融监管并重.低碳金融制度的构建主要包括低碳金融支持体系制度、风险控制、金融监管制度和国家扶持制度等的建设.

关 键 词:低碳经济;低碳金融;构建

中图分类号:D912.28文献标识码:A文章编号:1004-1605(2011)04-0078-04

由于人类活动排放的温室气体浓度的不断增加,我们赖以生存的地球呈现以变暖为主要特征的显著变化.近几年来,随着温室气体排放对世界气候变化影响的凸显,低碳经济成为国际社会应对气候变化和转变发展方式的基本路径.低碳经济被誉为人类社会继农业文明、工业文明之后的又一次重大进步.[1]金融是经济发展的驱动,低碳经济的发展离不开与之相匹配的金融支持.低碳金融是支持低碳经济发展的基本金融形式.我国低碳金融法制建设严重滞后,直接影响到减排目标实现和低碳经济的持续发展.

一、低碳金融对低碳经济发展的重要支持作用

低碳金融是指服务于减少温室气体排放的各种金融制度安排和金融交易活动,主要包括碳排放权及其衍生品的交易与投资.[2]低碳金融是应对气候变化的重要金融创新,是支撑低碳经济发展的基本金融形式.

1.低碳金融以支持低碳经济发展为目标

现代金融是优化资源配置、积聚资金的重要方式.低碳金融是与低碳经济发展相适应的金融形式,其对低碳经济发展起到重要的保障功能.低碳经济的基本目标是要降低企业能耗,减少温室气体的排放,实现粗放型生产模式向集约型、资源节约型发展模式的转换.低碳金融的目标之一则就是帮助和促使企业降低能耗,节约资源,将生态环境要素纳入到金融业的核算和决策之中,促使企业扭转传统的高污染、高排放的生产模式.低碳金融和低碳经济的发展目标具有一致性和契合性.低碳金融着眼于经济发展的长远利益,将经营活动的生态效益放在第一位,必然自觉以保护环境、节约资源为己任,将资金融通给具有长远生态利益的环保产业,以促进经济可持续发展.

2.低碳金融对低碳经济发展起到重要保障功能

在产业发展中,第二产业的能耗强度要远远高于第一产业和第三产业,特别是第二产业中的重工业,是高能耗、高污染的重要主体.扶持低碳产业发展是低碳金融支持低碳经济发展的基本形式.对于传统产业,低碳金融通过支持其减少温室气体排放、实现产业转型等方式实现产业的优化.而对于低排放的环境友好型产业,则通过支持其产品研发、销售市场拓展、技术升级等,促进其快速发展.低碳金融是低碳能源发展的重要金融支持,其为低碳能源的研究、开发和利用提供资金的保障.低碳金融也是促进低碳消费的有力武器,其通过对低碳消费行为和方式的鼓励和扶持,以促进低碳经济发展.比如对于绿色能源汽车、低碳房产等消费行为,低碳金融可通过银行授信额、信贷利率、低碳保险等制度给予鼓励和支持.

二、我国低碳金融立法实践与存在的问题

在全球气候日趋变暖、自然灾害日益增多的背景下,国际社会对减少温室气体排放,发展低碳经济的共识迅速增长.1992年联合国通过了全面控制二氧化碳排放的《联合国气候变化框架公约》.1997年加入公约的149个国家和地区的代表签署了《京都议定书》,要求发达国家率先限制二氧化碳等温室气体排放,而发展中国家在2012年以后承担减排义务.《京都议定书》还确定了温室气体减排的三种机制,即国际贸易减排机制(IET),联合履行机制(JI)和清洁发展机制(CDM).为了支持与促进环境保护事业发展,2003年6月,世界银行集团的国家金融公司在国际银行业发起了“赤道原则”.到2006年,“赤道原则”金融机构遍布全球,占全球项目融资市场的90%以上.[3]在联合国的推动下,许多国家开始了低碳金融立法实践.

为了推进节能减排,推进环境保护工作和实现经济持续发展,我国先后出台了一系列利用金融手段推进环境保护的政策和法规.1995年,中国人民银行和国家坏境保护局先后颁布了《中国人民银行关于贯彻信贷政策与加强环境保护有关问题的通知》和《国家环境保护局关于运用信贷政策促进环境保护的通知》,标志着我国开始重视通过金融手段促进环境保护发展.2001年,国家环境保护局联合证监会公布《上市公司环境审计公告》,2003年颁布《上市公司或股票再融资进一步环境审计公告》和《上市公司环境信息披露的建议》,确定了具有不良环境行为的公司进入资本市场的规制.2005年12月,国务院发布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》要求“推行有利于环境保护的经济政策,建立健全有利于环境保护的、税收、信贷、贸易、土地和政府采购政策体系.”2007年7月,中国人民银行发布了《关于改进和加强节能环保领域金融服务工作的指导意见》,接着,国家环保总局、中国银监会出台了《关于落实环境保护政策法规防范信贷风险的意见》.2007年11月,中国银监会又出台了《节能减排授信工作指导意见》.

随着对金融与环境关系的认识深化,利用金融来推进环境保护的立法活动日益增多.但是,我国低碳金融法制建设还处于发展初期.我国还没有以支持减少温室气体排放和低碳经济发展为主要宗旨的低碳金融立法,有关环境金融规范大多数表现为部门规章和政策性规范,立法层次不高,法制的约束力不够.这些立法活动主要目的是为环境和金融部门提供指导性规范,而缺乏可供实施的具体制度设计,且规范之间存在重复和冲突之处,直接影响到这些金融立法规范之间的效力.应对气候变化与实现碳减排目标,要求我国必须转变传统的高排放和高污染的经济发展模式,实现经济的低碳转型.就我国经济发展来看,构建以支持低碳经济发展为己任的低碳金融制度迫在眉睫.

三、我国低碳金融法律制度构建的基本原则

1.政府引导与市场调节合作原则

低碳金融具有很强的正外部性,容易引发市场主体搭便车现象而出现市场失灵.这种带有公益的产品,市场主体不会主动提供,这就需要政府干预以克服市场失灵.但是,低碳金融具有正外部性并不意味着低碳金融只能完全由政府来提供.完全由政府提供的低碳金融运转机制,不仅政府财力不足以承担制度运行高昂成本,而且会出现政府失灵,直接影响到其低碳金融制度的效率和可持续发展性.因此,在政府引导的基础上,构建市场化运作的低碳金融体系是低碳金融制度构建的基本思路.实现政府引导与市场调节协调合作,是低碳金融制度构建的原则.政府的主要职能是为低碳金融制定完善的规范体系,采取适当的支持和鼓励措施,引导市场主体从事低碳金融活动,并通过监督和惩罚措施,限制金融机构支持高污染、高排放的市场主体的融资行为和违法行为.低碳金融政策并不完全是一种强制性规范,由低碳金融政策转化为低碳金融促进型法律,是我国低碳金融制度构建的合适路径.

2.生态效益优先原则

生态效益优先原则是指金融机构在从事投融资行为时,要将生态效益的选择放在首位,其次再考虑经济效益.低碳金融必然要追求经济效益,要求有持续的盈利能力,否则其无法实现经营的持续性.低碳金融的生态效益与经济效益存在冲突之处,但是两者可以协调和兼顾.如“赤道原则”就在二者关系的处理上体现了生态效益优先的原则.在构建低碳金融法律制度过程中,生态效益优先应成为指导性原则,并通过一系列的金融规范设计,使之成为金融机构基本的行为规范.

3.金融创新与金融监管并重原则

金融创新是指金融机构为生存、发展和迎合的需要而创造新的金融产品、新的金融交易方式,开拓新的金融市场和建立新的金融机构.[4]低碳金融及其制度构建是支撑低碳经济发展的重要金融创新,其与传统金融在理念、金融业务、金融工具、金融制度上存在较大的差异.低碳金融制度的构建离不开金融创新.但ą 59;,由于低碳金融特别是在金融工具创新上比较复杂,加上在运行和风险控制等方面缺乏必要的制度约束,其诱发系统性风险的几率较高.低碳金融法律制度构建,也离不开金融监管的跟进.金融监管是控制金融风险和激励金融创新的重要力量,在低碳金融法律制度创新的基础上,强化金融监管是发挥其支持低碳经济发展和保障金融安全的重要条件.

四、我国低碳金融法律制度制度构建的主要内容

1.低碳金融的立法体系

低碳银行制度.低碳金融银行主要包括政策银行和商业性银行.低碳金融政策性主体是专门从事政策性低碳信贷金融机构,其资金来源于国家的财政拨款.为了促进我国低碳经济和绿色产业发展,充分实现国家的产业调整规划目标,在现有的中国农业发展银行、中国进出口银行和国家开发银行之外,应成立绿色经济政策性银行.同时,应制定专门的服务温室气体减排的绿色政策性银行法,对政策性银行的宗旨与目标、设立程序、业务范围、组织机构、业务规则等作出具体的规定.[5]商业性低碳金融主体以实现生态效益为基本目标,通过市场运作方式展开业务活动,其运行资金来源多样.商业性低碳银行主要通过开展低碳信贷、低碳中间业务和低碳金融创新等为低碳经济提供投融资服务.

低碳证制度.证券市场是低碳经济主体进行直接融资的核心场所,其与低碳银行的间接融资相比,融资的风险和压力要低些.我国通过证市场为低碳经济发展融资还处于十分滞后状态.目前,在深圳、上海两个交易所上市的具有低碳概念的公司尚不足10家,总市值为3222.6亿元,只占总市值的2.76%.[6]低碳证券制度主要通过优先安排低碳企业上市发行股票、证、基金和风险投资等,为低碳企业发展筹集资金.我国应适当降低低碳产业和企业上市标准,大力开发证券投资产品,为低碳经济发展提供有力的金融支持.

低碳保险法律制度.低碳生产方式的变革,势必带动包括生产结构、产业结构和市场结构等一系列的经济基础和上层建筑的变化,也必然出现新的风险因素和新的风险种类,从而为保险业发展提供了新的机遇和挑战.新能源和节能环保等新兴产业从投资到见效的运作周期长,需要资金量大,需要保险资金这样的中长线资金的介入.低碳保险通过为低碳产业提供保险服务,创新低碳产业保险产品和建立环境责任保险制度,支持与促进低碳经济发展.

低碳衍生金融产品制度.低碳衍生金融产品是随着碳排放权交易而发展起来的新型金融产品.碳排放权交易具有长期性和风险性,金融机构为防范气候变化的不确定性,转移交易风险和获取利润,从而开发和设计了一系列的低碳衍生金融产品.低碳衍生金融产品制度通过规范衍生金融产品契约,发现、交易机制等,不仅为低碳经济建设项目融资,而且起到丰富低碳金融市场资金流动和集聚作用.

低碳民间金融制度.低碳经济发展主要依靠正规金融体系的支持,也可以充分发挥民间金融对低碳经济发展的补充支持作用.我国民间金融规模很大,如给予合理引导和规范,对低碳经济发展也能起到不可忽视作用.目前,我国民间金融还没有得到法律的认可,呈现较高的投机性、流动性和短期性等特征,难以为低碳经济提供长期和持续的金融支持.在高排放、高污染、高能耗企业融资渠道受到严格控制情况下,民间金融有时成为其“帮凶”.因此,引导和规范民间金融,鼓励民间金融为低碳经济提供稳定和长期的融资服务,控制民间金融对高碳产业融资,构建低碳民间金融制度具有必要性.实现民间金融的低碳化,构建低碳民间金融制度,引导民间金融支持低碳经济发展,可以一举多得.

2.低碳金融风险控制法律制度

金融风险是一定量金融资产在未来时期内预期收入遭受损失的可能性.金融风险包括个别金融风险和系统性金融风险.由于低碳产业项目经营风险和技术风险较高,企业初始资金不充足等原因,低碳金融风险在一定程度上要高于其他金融.低碳金融应构建系统的风险控制制度,以保障自身经营安全和国家金融体系的安全.低碳金融风险控制制度应从两个方面进行构建:一是完善低碳金融机构的金融风险管理制度;二是健全金融监管机构的风险监管制度.基于低碳金融运行规律的特殊性和风险表现的差异性,我国应专门设计针对低碳金融进行监管的指标体系,以实现促进低碳经济发展与控制金融风险等多重目标.

3.低碳金融监管法律制度

低碳金融牵涉社会公众利益,关乎金融系统安全,因此离不开适当的金融监管.首先,金融监管机构应该更新监管理念,转换监管方式,将环境风险和生态效益纳入金融机构行为监管之中,探索监管创新的新思路.其次,金融监管机构应吸取国际上对低碳金融监管先进经验,针对低碳金融业务的具体风险因素,出台相关的风险控制标准,以引导金融机构开展低碳金融活动.最后,金融监管机构应加强协作,建立低碳金融信息共享制度,探索建立低碳金融风险共同分担机制.


4.低碳金融扶持法律制度

在低碳经济还没有成为主流时,需要政府通过扶持低碳金融来促进绿色经济发展.国家可通过窗口指导、再贷款利率优惠、税收优惠等政策,倡导金融机构注重长远利益,将资金投入新能源开发、低碳技术研发、企业的减排和污染治理,植树造林等领域,以营造健康的生态环境.在低碳金融产品设计中,既要考虑到生态效率,也要考虑到产品持续发展能力.国家既可以通过强制性规范,要求传统金融产品在运行中兼顾生态效率,也可以设计出新型金融产品.对于低碳金融产品,国家应通过财政资金补贴、税收优惠、降低准入门槛等方式进行支持.□

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