本站原创摘 要：西尾胜的《行政学》是一本日本本土行政学经典教材,也是第一本翻译成中文的二战后日本行政学教科书.它阐述了行政学的基本理念,介绍了日本行政学从二战前到二战后的变化,论证了官僚制的优缺点及一些基本的行政管理活动,比较全面地向读者展现了日本行政发展的坎坷探索之路.
关 键 词：行政学；政府；官僚
当代政府行政体系与市场体系成为控制社会、影响社会的最大的两股力量.一个的、有作为的、高效率的政府行政管理体系,无论对经济发展还是对整个社会的可持续发展都是不可或缺的.2006年由中国人民大学出版社出版的译著《行政学》是日本本土关于政府管理的经典教材,其作者是就任日本行政学会理事长、大学法学部教授的西尾胜先生.
《行政学》是以美国的行政学教材为范本而编著的教科书.作者强调,美国的行政学具有本土性,并不能在世界通用.因此,作者致力于建构日本的行政学教科书.该书将欧美行政管理的经验与日本进行对比,介绍了日本行政学在二战前后的变化,论证了官僚制的优缺点及一些基本的行政管理活动,较全面地展现了日本行政发展的坎坷探索之路.
一、现代国家的形成和行政学产生之间的关系
行政学是19世纪末在美国由近代国家向现代国家过渡之际产生的.近代国家向现代国家过渡意味着：首先,政府职能即行政服务的范围和规模急剧膨胀；其次,国民经济不再任由市场机制来自动调整,政府深深地介入经济的市场；再次,因为政治制度上大众制的实现,以及行政制度上现代公务员制的确立,立法与行政以及政治与行政的关系产生了重大的变动.从近代国家向现代国家的渐进也是从廉价政府到服务国家的变化过程,行政服务的范围和规模逐渐扩大.
在日本,行政学的发展被划分为二战前后两个阶段.二战前,日本的行政学几乎只有蜡山政道和田村德治这两位行政学创始人的业绩.他们都留学欧洲,较多引进了欧洲的理论.并且,由于在日本的教育体系中,相当于美国行政研究院的机构并不发达,行政学仅限为法学院、政治经济学院的政治学系本科生的专业课.所以,这两位学者共同致力于把行政学建构成为一门与行政法学不同的新学问.二战后,日本的行政学者逐渐增多,如京都大学的吉父重夫、长滨政寿、清明等.他们从二战前闭关锁国、文化隔离的状态下解放出来,开始深入学习美国行政学.同时,他们面临的政治背景是以修改宪法为起始的战后改革,所以他们对这些制度改革作了一系列的评论.日本行政学的研究方向从理论研究转向实证研究,行政学越来越本土化.
二、现代国家的政府体系和政府形态
现代国家行政活动的政府体系和政府形态,换言之,就是现代国家的权力分立制结构、行政活动主体的官僚制组织以及制约和监督官僚制组织活动的政府各机构之间的结构关系.更简单地说,政府体系是与地方的关系,而政府形态即政府采取的管理制度.
政府体系经历了漫长的历史变迁和形成过程.在中世纪封建制时代,邻邦君主、诸侯、教会、自治城市等封建势力在各地分封割据,政治权力分散.在专制君主制时代,积蓄了实力的邻邦君主把其他封建势力纳入其统治之下,形成统一的国民国家.但是,随着逐渐成熟的市民阶级要求国家政治化,政治体制从专制君主制演变为立宪君主制,进而发展为近,地方政府的政治独立性逐渐提高.之后,随着地方自治权的扩大,国家政府又开始限制地方政府.如在19世纪,美国通过了滥用特别法制约州政府和州议会的权力.在日本,地方制度的历史分为四个时期,包括明治维新时代、三新法时代、明治宪法时代以及从战后改革至今的新宪法时代.在《旧金山条约》签署之后,日本解散了内务省,进行了多次行政改革,扩充了地方自治和居民自治,废止了机关委任事务制度.
在战后日本,国家层次的政府形态采用议会内阁制,强调“主权在民”,国会是国家权力的最高机构.日本在议会内阁制下,由议会下院选出首相,首相任命内阁的其他国务大臣.在日本,议会内阁制的内阁是一种政党内阁,议会下院的多数派几乎和多数党是同义语,多数党的领袖被选为首相,内阁由执政党议员或其赞同者组成.日本宪法第65条规定,“行政权属于内阁”.内阁作为行政主导也面临政府和执政党的二元体制.而在都道府县和市镇村自治体层次中,政府形态采用首长制,在此不再赘述.
三、关于官僚制组织
西尾胜写到,官僚制是对政府的官吏、对由官吏制支撑的政府行政组织“进行诅咒的用语”.卡尔.罕琛就曾说在官僚制中,“傲慢无礼与奴颜婢膝的态度浑然一体.”①而在米歇尔和韦伯之后,官僚制的概念出现了变化.韦伯认为“从纯技术角度看,官僚制非常精致,在某种意义上具有合理性”,官僚制未必是诅咒用语.在官僚制组织中,行政机关是一种复合组织,它有纵横交错的信息传递途径.决策功能不像军队那样集权化,行政机关的工作计划大多由委托业务的主管科室或承办人制定.
在日本,行政机关的官僚制组织分割为省厅、局、部、课、系等单位组织,由这些单位组织分掌所管的事务.然而,在这种金字塔式的管理模式中,最基层行政人员面临两难的处境,即裁量权的问题.最基层工作人员有较大的裁量空间,西尾胜提出一种
精力分配的裁量”的概念,即他们必须把自己有限的工作时间和精力具体适当地分配到繁多的业务中.他们往往面临一个“非此即彼”的“精力分配的两难选择”.同时,西尾胜也提到“法律适用的裁量”.若基层人员法律适用随意的话,则会引起办事不公、贪污腐败等问题.
四、启示
作为读者,阅读此书的目的在于领会与美国、中国不同的日本行政学的创新和发展,向日本学习,建构中国本土化的行政学.目前在中国的公共行政学领域中,本土化研究较少.在过去30年间,多数学者花费时间翻译国外教材,而没有根植于中国自有的渊远历史,形成自己的理论范式和研究框架.这种了解与借鉴确实重要,但是学者把引进作为目的,实属本末倒置.当今国外实证已走向顶端,转向强调研究方法的多样性,而中国的论文仍缺乏实证和定量.
近年来,中国学者也逐渐认识到这个问题,开始反思本土化路径的研究.我们要做的首先是对西方理论进行系统、全面地介绍,在引入西方理论时,不仅要重视其理论知识,也要把握其概括性的框架,更要理解理论产生的社会背景；其次,树立信心.中国拥有源远的历史,蕴藏了很多行政经验.我们在引介西方的同时,也应该把眼光收回,发掘中国的历史经验.最后,重视对公共行政学的理论创新.公共行政学者不仅要基于中国的行政实践进行深入研究,更要在世界文化潮流中实现公共行政学的理论创新.
综上,我们在本国的理论研究中,不仅要善于对西方已有成果进行研究与借鉴,更要坚持本土化,在西方理论和中方实践两者良性互动的基础上,升华出中国特色的行政学研究新范式.
[注释]
①这句话源于K.Heinchen《普鲁士官僚制》（1821）.
[参考文献]
[1]西尾胜.行政学[M].北京：中国人民大学出版社,2006
[2]乔耀章.行政学中国化与行政哲学思考[J].中国行政管理,20 03（8）
[3]张成福.变革时代的中国公共行政学：发展与前景[J].中国行政管理,2008（9）
[4]李彦娅,刘典文.公共行政学本土化的几点思考[J].理论探索,2010（1）
[5]徐桂珍.我国公共行政学本土化的路径选择[D].2012（5）长沙：中南大学,2012
（作者单位：安徽大学管理学院,安徽合肥230601）