推动合同能源管理的税收政策

摘 要 ：近年来,我国经济飞速发展,能源消耗日益提高,但能源利用率较发达国家还很低,我国的节能工作严重滞后.合同能源管理作为一种先进的能源管理模式和市场化运作的节能新机制,在我国已经有十多年的发展历程,但进展比较缓慢.基于我国合同能源发展的状况,借鉴发达国家合同能源管理发展的经验,我国政府应强化税收优惠和采取惩罚性的税收政策,减轻合同能源管理的技术与资本压力,提高合同能源管理的效率.

关 键 词 ：合同能源管理；节能服务；税收政策

[中图分类号]F810.422　[文献标识码]A　[文章编号]1671-7287(2011)04-0037-04

最近几十年,人类社会生产力得到了前所未有的发展,能源消耗也急剧增加.一方面,能源消耗的迅速增长使得地区环境和全球环境的变化越来越大；另一方面,能源成本已经占到高耗能企业成本中相当大的比重,如何开源节流已成为能源行业积极探索的重大问题之一.合同能源管理机制产生于20世纪70年代的世界能源危机时期.石油能源危机使发达国家能源费用大幅度提高,各个国家都转向依靠本国能源、节约能源的能源战略.于是,合同能源管理作为一种先进的能源管理模式和市场化运作的节能机制在西方国家迅速发展起来,尤其在美国、加拿大和欧洲,节能服务公司已发展成为一种新兴的节能产业.我国近年来也在节能领域积极探索合同能源管理机制,鉴于此,本文拟探讨如何从税收政策角度推动合同能源管理机制的发展.

一、合同能源管理机制与状况

1.合同能源管理机制

合同能源管理是一种将节能服务项目减少的能耗费用来支付全部项目成本的节能投资方式,是市场化的节能机制.合同能源管理通过节能服务专业化,实现节能服务公司、节能改造企业和社会三方共赢的一种市场化节能新机制.针对不同的主体,这些效益主要表现在：第一,对节能服务公司而言,合同能源管理机制使得一批有节能改造想法却无资金和技术实力的中小型企业纷纷加入到节能改造的团队中来,无形中拓宽了改造市场,为节能服务公司带来了更多的潜在客户；第二,对节能改造企业而言,企业不需要投入资金,也不需要承担技术风险和经济风险,就可以完成节能技术改造,同时分享项目的部分节能效益,而且合同期满后节能设备和全部节能效益全部归节能改造企业所有；第三,对社会而言,合同能源管理机制能更好地推动节能改造项目的进行,缓解能源紧张的趋势,也使得生态环境效益大大增加.

2.我国合同能源管理发展的状况

合同能源管理机制引入我国十几年来,大大促进了国内节能企业的发展,但其发展进程仍比较缓慢.

①政策缺位导致合同能源管理发展迟缓.由于合同能源管理是近年发展起来的新生事物,与之相关的政策还不尽完善.首先,现行公共财政管理体制下,公共机构支付的节能服务费用通常还没有相应的支出科目；其次,目前财政资金支持的节能项目资金主要针对大型节能改造企业,扶持节能服务公司发展的政策还没有足够的吸引力；最后,国家缺乏强制性的规定以及经济激励手段,促使广大企业实施节能改造,并且对能源利用效率较低的企业或行为没有明显的惩罚措施.

②融资困难导致合同能源管理发展萎缩.根据国外合同能源管理发展的经验,节能服务公司一般都需要为节能改造企业提供建设改造资金、采购相应的设备并实施节能服务改造工程.但是,目前我国绝大多数的节能服务公司都是中小型企业,规模较小,经济实力不足,一旦承接的项目过多或过大,资金压力就可能压垮这些公司.节能服务公司一旦没有充足的资金保障,合同能源管理的实施就将陷入十分被动的局面,银行等金融机构往往也会把合同能源管理项目视作高风险项目,因此,资金筹集渠道及规模等困难是造成我国合同能源管理萎缩的主要因素.

③技术欠缺导致合同能源管理发展落后.节能服务公司为节能需求企业提供节能新产品和新技术是实施合同能源管理机制的核心.一般来说,需要节能改造的大型企业对合同能源管理都是比较认同的,因为其自身也需要通过节约成本提高其在自身领域的竞争力,所以都十分欢迎节能服务公司,特别是有相当实力的公司为企业提供资金、技术、设备和相应的节能诊断、节能改造和后继的不断提高能效的增值服务.但是,如何客观公正的评价节能的效果并得到参与各方认可,包括是否需要第三方认证机构参与；双方如何分享持续的节能效益,是否存在扯皮；节能改造企业和节能服务公司即使初期达成一致,后期是否又会出现新的情况这些都是问题.究其原因,最主要的是我国很多节能服务公司成立时间太短,大多是民营企业,另一方面,节能服务往往涉及专业非常多,综合度强,目前的节能服务公司和实力相对薄弱,技术能力较单一,企业公众难免会对节能改造工作的效果有所担心,从而影响其实施的积极性.

二、发达国家推动合同能源管理发展的税收政策经验

合同能源管理在发达国家已经成为一个充满活力与希望的新兴产业,节能服务公司的业务正在全球很多国家如火如荼地展开.

1.日本

长期以来,日本由于其地理条件的局限性,以及发达的经济对能源有很大的需求,因此它对节能降耗一直相当重视,其利用税收政策引导合同能源管理及其节能产业的发展很有成效,并由此形成了一套比较完善的税收体制.

首先,完善的燃油税收政策补贴节能新技术研发和应用.日本政府对创新一直比较重视,对节能服务的创新模式也同样如此.由于日本是一个工业大国,并且也是汽车生产与消费大国,其燃油的消耗量巨大,再结合其他方面的考虑与经济发展的需要,日本针对能源产品实施了高额的税收政策,即运用高额的燃油税收政策所得的资金,积极推进科研机构、企业开发节能新技术,发展并促进合同能源管理机制的进一步完善.

其次,全面的税收优惠措施推进节能产品的广泛应用.日本政府根据政策制定节能产品目录,对目录中的节能产品与设备实行加速折旧和税收减免,并根据不同产品的能效水平,制定不同等级的税率,起到一定的激励作用.此外,为鼓励节能设备推广运用,政府鼓励银行给节能项目提供低息贷款,促进合同能源管理项目的广泛实施.

2.德国

德国矿产资源十分丰富,但其工业区污染较严重,促使其在税收政策制定方面对合同能源管理的实施提供特别支持.由于德国技术力量雄厚,能源供给单位分散且广泛,所以政策方面也根据实际实施节能减排的各方利益做了充分的考虑.

首先,开征燃油税,探索合同能源管理新机制.德国在1999年就开始了环境生态方面的税收改革实践.开征燃油税就是其中非常重要的内容,减少了企业和个人对燃油的依赖程度,鼓励消费者使用新能源,达到节能环保的目的.与此同时,用取得燃油税的部分收入再投入到对合同能源管理机制的探索研究中去,走出一条低消费、高效率的能源利用的道路.

其次,个别产业税收优惠与高额征收税费并举.政府对合同能源管理项目实施的重视在很多 地方都有体现.例如,消费者如果购买节能环保汽车或者其他节能产品,政府会根据购买的实际情况给予税收优惠,甚至有相应的消费补贴；相反,如果消费者购买大排量高耗能的汽车或者其他高耗能产品,政府就会对其征收高额税费,从而限制能源的过度消费.

3.值得借鉴的经验

由于能源的日益紧张,世界各国都积极发展合同能源管理与节能服务产业,经过长期研究和实践,发达国家关于推进合同能源管理机制的相关税收政策比较完善.总体上可归纳为三个方面：第一,采取一定的税收优惠政策,激励企业节能减排；第二,采取开征新税种、提高税率的方法或是扩大征税范围等措施,提高纳税人的纳税负担,使其认识到节能减排的重要性；第三,针对能耗高的企业征收相对高的税款,取得的资金支持可再生能源和新能源等技术开发、设备采购,激励低耗能企业进一步挖掘潜力,从而向节能环保方向发展,改变资源利用方式.

三、推动我国合同能源管理发展的税收政策建议

借鉴发达国家合同能源管理发展的经验,我国政府应该制定合理的税收优惠以及惩罚性的税收政策以激励和规范我国合同能源管理的发展.

1.强化税收优惠,降低合同能源管理技术与资本压力

加快培育和发展节能服务企业,加强宣传合同能源管理机制,从国家角度不断强化节能减排技术改造要求,国家相关部委最新发布《关于促进节能服务产业发展增值税、营业税和企业所得税政策问题的通知》,明确了税收优惠政策：从2011年1月1日起,获得资质的节能服务公司都可以实施合同能源管理项目,从而享有增值税、营业税和企业所得税等多项税收优惠,获得政府有力支持,大大提高其积极性.笔者认为国家出台的关于具体税种的优惠政策确实能够促进合同能源管理的发展,若在其他方面同时采取税收优惠激励政策,其效果会更加明显.

第一,政府对合同能源管理承担相关的技术开发风险,提高企业研发新技术的热情,促使新技术不断的开发出来并应用于实践,为合同能源管理提供强大的技术保障.此外,要加强科研院校、研发机构等激励工作,鼓励相关的宣传机构、咨询机构做好宣传工作,提高合同能源管理理念、促进节能减排政策的传播和普及,为合同能源管理的未来打下一个良好的基础.

第二,利用税收优惠政策降低节能服务公司的成本.一般节能服务公司规模较小,大部分都是民营企业,资金都比较欠缺,如果税务部门对节能服务公司通过合法渠道取得资金的利息能够进行税前扣除,一定程度上可以降低节能服务公司的利息负担.同时,鉴于合同能源管理的发展意义和风险,最重要的是对那些给节能服务公司提供金融服务的单位或个体都进行一定的税收减免”J,从而增加参与各方的利润率,提高他们的积极性.

总之,合同能源管理需要社会各方力量积极参与,努力建设,只有这样,才能快速提高中小型节能服务公司的发展规模以及质量.

2.加强惩罚性税收,提高合同能源管理的效率

对高耗能、高污染、资源利用率低的行业应实行惩罚性的税收政策,以示国家对此类项目的抑制,逐步建立有利于节能环保的有奖有惩、奖惩并重的税收政策体系.在此调整过程中,可以适当考虑增加新的税种、或者加重原有税种.首先,提高资源税征税广度和深度,提高资源使用效率.提高应税资源单位税额或税率,特别是稀缺性的资源、循环利用成本高的资源、不可再生的资源、甚至对环境存在危害的资源开发的税额,或者设计新的税收方法.其次,进一步扩大消费税征税范围,把那些对人类健康、生态环境等实际构成危害的消费品全部纳入消费税的征收范围,同时提高资源消耗量大和污染环境的消费品的消费税率.再次,燃油税的征收能够控制我国高能耗机动车的发展,并且促进电动汽车等清洁能源汽车推广及应用.加快节能产业生态圈的良性发展,对不同能耗的燃油车辆按不同的税额予以征收,以强有力的税收政策强制性地推广合同能源管理.最后,开征一些促进合同能源管理的新税种,根据能源产品的含硫量或含碳量,开征硫排放税,碳排放税,以控制二氧化硫的排放量和二氧化碳的排放量；对垃圾、废水的排放,可征收垃圾税、水污染税等.这些新税种的开征,能为合同能源管理机制的创新提供强有力的支持.