本站原创摘 要 ：税收的有效性一方面蕴含着效率、公平与稳定的积极职能,另一方面包含着对产权结构的效益负责的消极职能.税收有效性由国家征税权负责实施,征税权归属构成税收有效性的政治基础,征税权代议制由于在其内部结构中设置了平衡机制而成为实践税收有效性的现度基石.伴随着政治结构中利益集团的成型,征税权代议制导致多数联盟对少数者的歧视与强占,为确保税收有效性,需要从程序和实体两个侧面对征税权施加外在的宪法性约束.
关 键 词 ：税收有效性；征税权；宪法约束；宪政经济学
在当前我国市场化改革向纵深拓展的环境下,税收虽已成为我国政府筹措财政收入的基础来源,但其调控职能的发挥却显有未足,引致收入分配失序、经济结构失调等负面效应,其背后有深层的政治经济诱因.明晰税收有效性的丰富内涵,探究税收背后的基础政治架构,对于增强我国税收的有效性,具有重要的理论与现实意义.
一、文献回顾
关于税收有效性与征税权之间的关系有三种基本观点：一是肯认说,认为征税权是实践税收职能的有效政治基础.马斯格雷夫认为,征税权的当然职责是由市场失灵产生的公共难题,实现公共品有效配置、收入分配公平与宏观经济稳定[1]；罗尔斯认为,正义的社会基本结构需要征税权的有效作为[2].二是怀疑说,认为征税权膨胀的本性是减损税收有效性的基本成因.布坎南认为征税权的过度扩张是导致经济滞胀、赤字高企与分配不公的根源,主张应对征税权实施宪法性约束[3]；诺齐克基于道义理论,认为征税权的收入再分配有违财产获取的自然正义原则,呼吁最低限度的征税权[4].三是中性说,认为征税权作为税收职能的实施机制,本身并无善恶之分.罗森认为,征税权只是一系列制度安排与组织架构,税收效能是在既度结构下的特定产出[5]；诺斯通过分析经济史上的制度变迁认为,从长期看,不同的征税权安排导致经济增长、停滞或衰退的不同结果[6].
在国内,税收有效性及其基础政治结构问题也日益为学者所关注,但研究成果表征出明显的学科间分野特性：一是关于税收有效性的研究多遵循经济学的“成本-收益”分析范式.李建军等[7]分析了我国地方税收的公平效应,认为所得税和财产税公平效应更强.刘丽[8]提出,可通过用税权逐步缩小城乡差距；邓子基与林致远[9]、李大明[10]等基于经济结构调整的视角,对我国税制的自动稳定功能进行了研究；岳树民[11]、郝春虹[12]等基于税制结构优化的视角,对我国税制运行质量进行了评析.二是关于税收立宪的研究多遵从法学的“权利-义务”分析范式.如刘剑文[13]、李龙与朱孔武[14]等基于财产权保障的诉求,主张我国应在宪法上确立“无代表、不纳税”的税收法定原则；李炜光[15]、李元起[16]等认为,我国的税制改革应走宪政之路,以改变当前我国征税权由行政机关主导的格局.
二、税收有效性的“二维结构”
税收首要职能是积极的,是政府为解决市场失效问题而为的必要救济；同时,政府是依合法的垄断权力征税的,权力的悖论导致政府失效,使得权力的无限扩张性必须受到抑制.
(一)税收有效性的积极职能
税收的积极职能可归结为效率、公平与稳定.在市场失效的资源配置领域,在供求信息对称和交易成本低廉的条件下,依受益原则根据每个纳税人的主观偏好,将公共品供给的效率点界定在每个纳税人的边际评价之和等于其边际成本的临界处,纳税人的税收即定位于此边际点上,或在信息不对称和交易费用昂贵的条件下,通过确定公共支出的规模和结构,依公平原则按照经济负税能力在纳税人间分担税负,做到同等情况同等负担,不同情况量能负担；在收入分配领域,由于要素占有的初始禀赋不同,在依市场供求和原则进行的初次分配中,异质要素的占有者即会面对不同的经济选择,从而形成上下有别的收入分配格局,而社会成员对公平的一般偏好使得通过再分配以形塑合意的分配秩序成为可能,税收即是通过公平分配税负而平衡分配格局的基础机制；在宏观经济领域,现代市场的复杂性和不确定性时常引致短期经济波动,从而诉求混合经济中的政府进行宏观调控以实现经济稳定与增长,一般的,现代政府通过自动稳定的“客观”机制与相机抉择的“主观”政策达至宏观经济目标,综合累进的个人所得税制和与社会保障制度联动的社会保障税制即是经济的两大 “自动稳定器”,同时,依据宏观经济的升跌浮动而相机选择的增减税政策亦是税收有效性的积极侧面.
(二)税收有效性的消极职能
征税权是事关收入的权力,权力的两面性使得收入最大化成为征税权公益性背后的真实面相,绝对的权力将无阻挡的介入市场竞争领域大规模的食利,从而破坏产权结构,损害经济增长.人的有限理性和面临的现实约束,使得主体间的交易成为人类行为的基本范式,但确定和可预期的产权却是交易的基本前提,产权结构的有效与否会导致经济增长、停滞甚或衰退,而产权与征税权间的此消彼长关系,使得征税权必须对产权结构的效益负责.由于征税权是合法的暴力垄断,由产权让渡的税收构成征税权运转的物力支持,从现实观察,只有税收确立,产权才确立,而征税权所拥有的税收立法权内含制定税收并规定产权的合法权力,制税权的运用得当与否直接决定着产权的法律结构和效率品质.因此,征税权通过制定税收确立产权结构,并最终对产权结构的效率担责.但问题的核心在于,征税权本身能否始终确保其公益性以实现有效的产权结构?如果征税权缺失内在合理的制衡机制和外在刚性的制度约束,其收入“利维坦”模型的成立将意味着税收的无尽汲取和产权效率的消解,最终导致政府的短期膨胀和经济的长期颓势.因此,有效的产权诉求对征税权的合理制约,征税权对产权的干预只有是有限的才会是有效的.如果说税收的积极职能凸显税收有效性的“贤政”秉性,税收的消极职能即彰显出税收有效性的“限政”品质,宪政经济学视域下的税收有效性即是征税权“贤政”与“限政”功能的有机统一.
三、征税权归属构成税收有效性的制度基础
(一)征税权归属的三种类型
在理论上,根据韦伯的“理想类型”方法,可将征税权归属划为三种类型：