本站原创中图分类号：F812文献标识：A 文章编号：1009-4202（2011）02-218-01
一、中国制度中的国债转贷制度概况
1998年以来,国家实施积极的财政政策,发行大量国债筹集资金用于基础设施建设、生态治理等投资领域.筹集到的资金作为国债专项资金使用,主要分为两类：一类列入预算支出,用于建设项目和补助地方建设项目；一类转贷给地方政府和部门,用于地方项目和部门项目建设.这样就形成了政府举债,地方政府用债、还债的与地方国债转贷关系①.
二、国债转贷制度在实际运行中的制度缺陷
第一,国债转贷制度中项目申报机制的不合理性.
财政部于1998年公布了《国债转贷地方管理办法》,以国家规定的国债转贷项目申报程序为例,“各地省级计划与财政部门,应当根据确定项目的原则、转贷资金的用途和本地区经济和社会发展规划、项目（由计划部门牵头选择）,经省级人民政府审核后,报国家发展计划委员会、财政部、或由省级人民政府报国家发展计划委员会,抄报财政部.国家发展计划委员会、财政部将各省报送的利用转贷资金的建设项目及其所需资金,报加快基础设施建设领导小组.加快基础设施建设领导小组对各省报送的利用转贷资金的建设项目、所需资金,按基本建设程序进行审核,参考各地可用于建设的综合财力,初步确定各地利用转贷资金的建设项目及其所需资金,报国务院审定.”可以看出,国债项目的审批程序非常复杂烦琐.从国际操作经验来看,扩张性财政政策主要是在于如何刺激总需求,即使关注资金的安全性,其重点也应在项目实施中现场控制,而不是在项目执行前的审批.而且在层层审批中经常出现“跑项目”、“要项目”的不良现象致使国债项目还未开工就已经发生了大量前期准备费用.
第二,短期内地方财政偿债能力饱受质疑.
国债资金转贷地方后,主要是由地方政府自身和企业使用.使用主体不同,影响地方财政收支的作用机理也有所不同.首先,对于地方政府而言,其使用国债资金的目标是：通过增加基础建设投资,改善经济发展环境,提升地方经济增长能力,进而使地方财源得以增加.从项目按预期实现效益,到地方政府财源得到切实增长,本身就包含有明显的政策时滞.其次,对于项目企业而言,资金虽然是项目企业借走了,但现实承担无条件还本付息职责的并不是项目企业,而是地方政府.一旦企业因项目投资不能产生收益,正常还本付息不能进行,地方财政就会被迫垫资向财政偿还国债资金本息,所垫支的资金直接就成为地方财政资金收人的减项.但是短期内,以上两方面的情况,地方政府均可以通过调整其财政收支静态平衡来确保向财政还本付息,如减少支出、短期借债等.因而国债资金效益问题,短期内只影响地方财政收支平衡,而不会演变成为影响财政预算的不稳定原因.
第三,国债转贷资金问题进一步累积后,会削弱地方政府运用建设资金的能力.
如前所述,国债投资项目不能按预期产生效益,最终会影响地方政府偿债能力.但我们分析过,地方政府筹借国债资金搞基本建设并不马上反映成为偿债困难,地方政府既有的财政建设资金,可以缓冲地方还本付息资金矛盾.但随着地方政府向还本付息的年限不断推移,还本付息问题必然累积.当时间推移到某一临界点,即：地方政府当年可用于建设的所有预算内和预算外资金,与需地方财政垫支向还本付息的资金总额相等时,可供地方政府自主运用的财政预算内和预算外建设资金就将减少为零.所以,在此之前的一个相当时期,由于地方政府可以动用其可支配财政建设资金,向财政还本付息,国债转贷资金的效益问题,也仍然不会成为影响宏观财政平衡的不稳定原因.
第四,还本付息障碍出现,并演变成为影响财政预算收支的不确定因素.
国债转贷资金使用效益低下的问题,最终必然演变成为地方财政向财政还本付息的障碍.按照财政公布的国债转贷协议中的偿债秩序规定,即使国债转贷资金效益问题已演变成为地方政府向还本付息障碍,但在宏观层面上,真正要对财政平衡产生不确定影响,也还要经历一个时滞过程.这是因为财政可依据国债转贷协议,对不能还本付息的地方政府实行财政补贴扣减,使问题的解决得到再一次缓冲.在最初一个时期,财政可按照与地方签署的“转贷协议”,采取扣减对地方财政补贴的方式,确保财政的国债资金收支平衡,国债转贷资金效益仍然不会成为影响财政平衡的不确定因素.但这一时滞很快会过去,因为从我国的财政体制现实出发,这种扣减只能是权宜之计.长期扣减对地方财政资金补贴,减少支持地方经济建设的资金增量,会导致地方财政的非良性循环,尤其是对使用国债资金最多而财政自我改善能力较差的西部省份.当财政因地方国债转贷资金还本付息困难,并因此而扣减对地方财政补贴,危及到地方财政刚性支出时,这种扣减政策就将会失效.在地方政府不能正常还本付息,而财政扣减政策又处于失效的情况下,财政层面的国债转贷资金收支,就会对财政既定收支安排形成冲击.在财政预算安排中,如果地方政府向财政还本付息,与财政当年兑付到期国债支出安排有对应关系,财政就会因转贷资金不能顺利回流而形成对地方政府债务的垫支,国债转贷资金收支也就强制性地回到财政顶算平衡体系内②.按照收支平衡机制来定义,这时候,地方政府向还本付息,也就变成了财政未实现的“或有收人”,进而成为影响财政收支平衡的不确定因素.
注释：
①房坤.当前国债转贷制度存在的风险及化解措施.西部财会.2005.9:13.
②邓奉文.改进国彼资金投放方式.国际金融报.2003.8.25.