中国税务机构合并的战略安排

一、引言

我国现行税收征管机制的是随着分税制财政管理体制改革而形成的.1994年,我国进行了以分税制为主体的财政体制改革,同时为了适应改革要求分设了国税、地税两套税务机构.实践证明,分设税收征管机构在调动地方政府征管积极性、促进国地税税收收入增长、保障财政收入等方面都起到了显著作用.然而,两套税务机构的分设也暴露出一些不容忽视的问题,例如征税成本的大幅增加,纳税人遵从成本上升、国地税信息沟通与执法公平等.2006年12月,世界银行和普华永道联合公布了一项纳税成本的调查报告,报告显示,在全球175个被调查国家(地区)中,中国的纳税成本高居第八位.1996年,美国、日本、法国等发达国家的税收征收管理成本率均在0.5%~2%之间,而我国的征税成本率已达4.73%,远远高于发达国家[1].一系列事实与数据引发了人们对于我国税收征管成本的讨论,再加之近年来营业税改征增值税的逐步推进,将部分地税的业务转移到国税,因此讨论的热点变进一步转变为国、地税两套税务机构的合并与分设问题.

笔者认为,分设税收征管机构所产生的前述问题都可归纳为税收成本的增加,包括征税成本、纳税成本和社会成本的增加.下文拟从税收成本角度探讨国税、地税机构的战略调整问题.

二、分设税务机构对税收成本的影响

斯密最早研究税收成本的概念,他提出了最小征收费用的原则,后来的研究基本延续了斯密所使用的税收成本的概念.税收成本可以分为征税成本、纳税成本以及社会成本,其中征税成本与纳税成本合称税收运行成本.

(一)征税成本

1.征税成本实证分析

征税成本,是指政府为取得税收收入而支付的各种费用,具体包括税务人员的工资、税务机关的办公场所及配套设施、办公费、用于纳税服务的各项支出等.目前我国还没有形成一套科学、系统的税收成本核算体系,因此,国内目前并没有完整、权威的税收成本的统计数据.本文主要采用人均征税额和税收征管成本率两项指标对征税成本进行分析,一方面是因为这两项指标所涉及的数据比较容易取得,另一方面是因为这两项指标能够分别从数量和质量上对我国税收征管成本情况进行一个较为准确的描述.

(1)人均征税额

从表1中可以看出,在1994年实行分税制之后,1995年的税收征管人员数量比1994年增加了一倍多,从而使得当年的人均征税额较之1994年有了大幅下降.随后几年,税收征管人数不断增加,直至2000年,人均征税额基本恢复到1994年的水平,此时的税收征管人员达到了1994年的近三倍水平.2000年之后,税收收入快速增长,加之税收征管人员数量开始呈现下降趋势,因此人均征税额有了较快的增长,这说明这一阶段我国的征管效率开始不断提高,我国税收征管成本投入的有效性不断增加.

从表2可以看出,国地税的征管人员数量都是在1995~1998年逐渐增加,1998年以后逐年减少.从人均征税额来说,表2和表3显示,国税系统每一年度的人均征税额都高于地税系统,前者近乎是后者的两倍,究其原因,主要是因为从国地税系统分别负责征管的税种构成来看,国税局负责征管的税种税源集中,且涉及面广,收入较为稳定;而地税局负责征管的税种多而小,且相对复杂,这些地方税税种税源分散,隐蔽性强,征收管理的难度较大.因此地税的税收征管成本大于国税.而且,从国地税人均征税额增长率来说,地税系统的增长率也稍低于国税系统,这说明,国地税人均征税额的差距存在变得越来越大的趋势.


(2)税收征管成本率

税收征管成本率是指税收征管部门的征管成本总额与当期税收征管收入的比例.由于目前缺乏关于税收征管成本的全面、科学的统计数据,因此,本文采用国税系统部门决算中的支出额作为国税的税收征管成本,与当期国税系统的征管收入进行匹配计算,来大致推算我国的税收征管成本率.

从表4中可以看出,将税收征管成本按照项目内容以及成本与当期税收收入的关系可以进一步划分为:人力成本、办公成本、财产购置成本和其他成本.例如:表4中行政运行费用中包括的税务人员的基本工资、津贴补贴等属于人力成本;办公费、差旅费、税务办案支出都属于办公成本;信息化建设中用于国税系统“金税工程”等方面的软件开发、硬件购置与安装等支出、办公设备与建筑物购置、地震灾后重建支出都属于财产购置成本;离退休人员费用等与当期税收收入征管无关,应计入其他成本.按照上述四项分类进行粗略的归集计算,人力成本在税收征管成本中所占的比例较多,几乎在一半左右,办公成本项目多且杂,占比其次,财产购置成本由于属于期初一次性支出,因此占比最小.

2.征税成本理论分析

1994年分税制改革,国地税两套税务机构分设,相当于平行增加了一套税收征管机关,于是配套的税收征管成本也相应翻了一番.

(1)税务机构重复设置

国地税分设后,为了各自行使职能,需投资兴建办公大楼,设立办税机构,使得财产购置成本大幅增加.以山西省晋城市为例,国地税分设前的1993年底市区设有市税务局、市直两个征收分局和城区税务局共四个税务机构,十年后的2003年底市区内有了19个税务机构,翻了近5倍(国税系统:市局、市直3个征收分局、市稽查局、开发区分局、城区局、城区稽查局、城区2个征收分局;地税系统:市局、市直3个管理局、市稽查局、市登记征收局、开发区分局、城区管理局、城区稽查局)[4].

(2)税务人员成倍增加

国地税机构分设是税务人员增加的一个最主要原因.尽管近年来,我国对税务人员的编制有所控制和调整,但全国税务人员总数仍然保持在七十万人以上.税务人员数量的增加意味着与之相应的费用的增加,例如工资、奖金、福利等.根据前文对征税成本的构成分析来看,人力成本在征税成本中占到了一半以上,构成了现行征税成本中一项巨大的开支.

(3)办税业务重复导致资源浪费

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