基于公平收入分配视角的税收政策选择

[摘 要] 税收作为政府重要的宏观调控手段,对调节居民收入分配、缩小收入差距具有独特作用.基于公平收入分配的视角,如何调整和完善我国的税收政策,使其切实、有效地对居民收入分配差距予以调控,是我国经济与社会和谐发展不可回避的问题,值得关注和研究.

[关 键 词 ] 基尼系数 收入分配差距 税收政策

在民生问题越来越被全社会广泛关注,在居民收入差距日益悬殊的今天,如何实现公平收入分配,构建和谐社会,实现共同富裕已经成为当前我国经济体制改革中着力解决的重大问题.税收作为政府重要的宏观调控手段,对调节居民收入分配、缩小收入差距具有独特作用,是其他政策不可替代的,这已被西方发达市场经济国家的发展实践所证实.

一、我国居民收入分配现状

1.社会成员之间的收入差距扩大

国际上,经济学家们通常用基尼指数来表现一个国家和地区的财富分配状况.这个指数在0和1之间,数值越低,表明财富在社会成员之间的分配越均匀,反之越不均匀.国际上通常把0.4作为收入分配差距的“警戒线”.我国国家统计局2000年对全国4万个城镇居民家庭收入情况的调查显示,目前20%的高收入者拥有42.5%的国民财富,2004年,占城市总人口10%的高收入者占有45%的城市财富.专家计算,我国基尼系数从1981年的0.31提高到2001年的0.45、2002年的0.46,2006年的0.50,到了2008年基尼系数又上新高,已到达了0.65,显著超过通常所说的警戒水准(0.4),并且差距有进一步拉大的趋势,而西方一般发达国家的基尼系数在0.24到0.36之间,我国收入分配的不平等程度在世界范围的比较中也处于很高水平.

2.城乡居民之间收入差距扩大

根据国际劳工组织发布的1995年36个国家的资料,绝大多数国家的城乡人均收入比都小于1.6:1,只有3个国家超过了2:1,我国是其中之一.国家统计局2001年的统计资料显示,当年度我国农民人均收入为2366元,这其中包括40%的实物收入,实际的收入在1800元左右.在这1800元当中,还有20%的要备来年生产资料之需,这么下来,农民手中真正用来购买消费的只有1500元左右.而当年城市居民人均收入是6860元,是农民可支配收入的近5倍.如果再考虑到城市居民能享受到的社会福利,城乡之间真实的差距大约在6:1之间.到了2008年,全球金融危机导致经济下滑对农民收入的影响远远超过了城镇居民,2008年城乡居民收入比由2007年的3.33:1扩大为3.36:1,绝对差距首次超过1万元.

3.地区之间的收入差距扩大

我国地区收入差距的扩大,相当一部分表现在东部、中部、西部的地区间差距上, 特别是东部与中西部之间的差距非常明显.1978年改革以来,尽管各地区人均GDP均以较快的速度增长,但它们之间的差距却在持续扩大.1980年,东部、中部、西部地区的人均GDP比是1.8:1.18:1,1990年扩大为 1.9:1.17:1,2002年进一步扩大为2.63:1.26:1.这说明1990年的东部与中部、西部的地区差距比1980年分别扩大了5.9%和5.6%,2002年比1990年又分别扩大了28.4%和38.4%.而2008年东部、中部、西部地区的人均GDP比是2:1:0.86.地区间人均G D P差距的扩大,说明地区之间的收入差距水平也在日渐增大.

4.行业之间收入差距扩大

行业之间收入差距扩大主要表现为有些垄断行业收入分配过分向个人倾斜,使行业之间的收入差距总体上呈扩大趋势.资料显示:1987年我国收入最高行业和最低行业的工资比是1.38∶1,1991年行业平均收入最高与最低水平相差1.55倍,到2002年这一差距扩大到2.99倍.而到了2008年,平均工资最高与最低行业相差已超过10倍.从1978年起至今,电力、煤气、金融保险、房地产、采掘、地质勘探业等行业成为国有经济中收入水平增长最快的行业.

二、现代税收应发挥公平收入分配的重要职能

在我国,初次收入分配主要是生产要素分配,市场起主导作用.由于存在部分资源垄断性行业,这些行业从事者收入相对较高,税收杠杆能否在这一领域发挥作用一起存在争议.笔者认为应利用合理的税收政策,打破行业垄断,营造公平的竞争环境.税收应尽量减少不同要素所得在初次分配环节的不合理差距.不能重视资本要素而轻视劳动要素,劳动要素与资本要素的回报应能充分体现公平原则,以保证那些只能凭劳动换取收入的低收入群体享受到应有的以及更多的经济发展的成果.

二次分配环节是在初次分配的基础上进行的,是政府对要素收入进行的二次调节.对初次分配形成的收入格局,二次分配手段只能进行局部调整和有限的修正.税收调节收入分配主要集中在二次收入分配领域,二次分配中,税收对缩小收入差距、为政府提供转移支付的确起到了一定作用.如对个人收入征收的个人所得税.个人所得税对收入分配的调节相对直接,通过累进所得税率,个人所得税减轻了收入分配的不公平性,这种公平的效果与社会福利支出的效果是一样的:两者都使收入的分配更公平,社会福利支出增加贫困者的收入,而累进所得税则减少富裕者的收入,同时为社会福利支出积累资金.通过这样的制度设计, 个人所得税率可以实现收入的二次分配效应.

在西方国家,除了初次分配和二次分配之外,慈善公益事业也较为发达.通过各种途径和方式的捐助,许多富人的财产被直接或间接地转移到了穷人手中,客观上起到国民收入的再分配作用,因此被理论界称为第三次分配.在国民收入分配的三个层次中,一次分配是原始分配,再分配是一次分配的调整,以政府调节来弥补市场分配的不足,三次分配则是对二次分配的补充,以民间捐赠来弥补政府调节的不足.由于第三次分配是人们自觉自愿的一种捐赠,它不仅带来经济的影响,而且还会产生较大的社会与政治影响,因而发挥了市场调节和政府调控无法替代的作用.

对于社会公众对慈善公益事业的捐助,发达国家普遍给予个人所得税和财产税的免税政策,引导高收入的合理流向,缓和了收入分配不公的矛盾.在我国,由于相应措施的缺位,缺少税收政策的扶持,慈善公益事业经费来源严重不足,难以达到第三次分配的目的.因此,我们可取消所得税中有关捐赠扣除限额的规定,实行递延抵扣或者加计扣除的办法,利用税收杠杆引导更多的社会力量投身社会的慈善事业.

三、基于公平收入分配视角的税收政策选择

1.初次分配中的税收政策选择

在初次分配环节,税收可通过流转税对企业利润发生作用,因为流转税是价内税,在一定的情况下,税多则利润少,税少则利润多.

在增值税方面,由于增值税的征收范围广泛,覆盖到生活必需品,而生活必需品在低收入阶层的消费支出中占的比重大,而收入较高的人负担的税款占其收入的比重反而比收入较低的人要小,这显然不符合税收的纵向公平原则.笔者认为对于生活必需品,除了在目前的低税率水平13%基础上,可以对面粉、食用油、大米、自来水、燃气等一些生活必需品给予免税处理,进一步减轻低收入阶层的税收负但.

在消费税方面,消费税是对支出环节进行的收入调节.消费税调节收入水平, 最直接的方式就是通过扩大税基和提高税率的办法来增加高收入者的消费负担.2006年4月,财政部对消费税征收范围进行了较大的调整,在此基础上,应进一步扩大奢侈品的征税范围,如对购买超豪华住宅,高档家具等开征特别消费税.应合理界定奢侈品的定义,既不能挫伤中等收入人群的消费,又要有效的调节高收入者的消费.

在资源税方面,资源税一直是我国开征的所有税种中的“芝麻税”.2008年资源税收入为302亿元,占全年税收5.4万亿元的0.05%.现行的资源税主要面向国有大型资源类企业实行从量计征,难以按照资源的市场变化对资源开采进行有效调节,价高税低,导致资源的过度开发滥采乱掘.当前资源税亟待改革,应积极改进资源税的征收办法,实施从价定率与从量定额的征收办法,扩大资源税的征收范围,调节企业级差收入,调整资源开采企业的不合理利润,使行业间的利润差距趋于合理.

2.二次分配中的税收政策选择

在二次分配环节,应发挥所得税、社会保障税、财产税等税种的积极作用,其中所得税作为一个传统的调节收入分配工具是对财富流量的调节,而财产税则是对财富存量的调节,可防止财富过度集中,促进社会公平.而通过社会保障税筹集的资金专款专用于社会公平的转移支付,也是调节收入分配的有效手段.

在所得税方面,个人所得税作为国际通行的调控收入公平分配的一个重要税种,对调控收入公平分配发挥着独特的作用,它通过累进税和法定免税可以发挥对收入的二次分配功能.目前,个人所得税占我国全部税收收入比重较低,2008年不足7%,但是由于涉及每个人的切身利益,一直倍受社会各界关注.现阶段个人所得税面临的问题主要包括分类计征难以体现公平,费用扣除标准不规范等等.目前比较通行的观点就是逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制,综合考虑家庭实际负担来设计扣除标准,以体现量能负担的原则.个人所得税的扣除额近年来备受关注,已经从最初的800元增加到2000元,但是仍有许多不同的意见.对此,可以制订基准,将扣除额和地方的人均GDP水平挂钩,赋予地方一定的浮动权,同时应与当地物价挂钩,考虑通货膨胀的因素.因为不同地区人群面临的物价水平不同,同等的收入水平下的生活水准会有很大差异,“一刀切”式的扣除方式容易造成苦乐不均.

在社会保障税方面,目前我国的社保费是按社会统筹和个人账户相结合的方式交纳,在形式上更多地体现了“强制储蓄”的意义,且由于覆盖面偏窄,社会保障功能比较薄弱.因此,应该在完善现行社会保障制度的基础上,尽快将社保“费改税”,并将其收入纳入地方税务部门征收范围,不但可以增强社保费缴纳的自觉性和权威性,确保资金筹集的数量,同时,可利用现有税务部门的组织机构、物质资源和人力资源进行征管,还可以发挥地方税务部门在征管经验、人员素质等方面的优势,大大提高社会保障资金的筹集效率.

在财产税方面,我国目前仍没有真正意义上的财产税.现有的房产税和城市房地产税,尽管在名义上可以归为财产税.但其设定的纳税人并非着眼于个人,而是以传统意义上的“单位”作为基本纳税人的这两个税种,自然不是直接税.众所周知,产生贫富差距的原因有三个:收入、支出和财产.其中前两者都有一些手段在进行调节,唯独最具有决定意义的财产,却没有任何手段进行调节.随着社会主义市场经济的不断发展,私人财产得到进一步累积,特别是我国高收入阶层拥有巨额财富.而现行个人所得税对高收入的调节力度有限,使得高收入者少缴税的现象十分突出.为了实现公平税负原则,应在适当时候开征遗产税和赠与税,在最后的财产转让和继承环节进行必要的调节,提高税收对个人收入调节的功能.

3.第三次分配中的税收政策选择

在第三次分配环节,可采用税式支出的方式鼓励发展社会的慈善事业.发达国家许多富人热衷于举办慈善活动,比如美国的很多教育设施均为私人捐款兴办.而反观我国热心于公益事业的企业和个人还不是很多.一部分人先富起来,尽管离不开他们自身的才智和努力,但是也不能否认,这部分人在劳动力、资本占有以及区域性差异等市场经济过程中享受到了更多有限的社会资源,因此他们也有理由承担更多的社会责任,帮助整个社会共同富裕.因此,可通过免税、低税等税式支出的方式,如对个人、企业用于社会慈善的捐赠允许抵扣一部分税款,从而鼓励和引导社会公众、企业,尤其是先富起来的人们参与慈善事业,从事直接的社会转移支付,营造出和谐的社会氛围.