本站原创当前,部分省市正在掀起以整合地方金融资源为初衷的金控热潮.其中,组建金融控股（集团）公司成为一种标志性的模式.笔者认为,包括金融控股在内的各种涉及金融的制度安排都是体制性、方向性的,所带来的影响都将远远超出微观经济范畴.基于此,本文主要从宏观层面审视地方政府主导地方金控模式的利弊得失,进而提出相关政策建议.
一、地方金融控股公司的特有优势
(一)有助于增强地方金融业整体实力
在一定环境和条件下,金融控股公司能带来范围经济、规模经济和互补效应（协同效应）等微观经济效益.金融控股公司产生和发展的最重要动因,就是利用控股公司的组织架构有效整合各子公司的资源,从而提高单位资源利用率,降低单位固定成本分摊,并有效扩大金融服务业务量,从而实现范围经济.还可以利用股权转让等手段放大金融机构间的协同效应,优化区域内的金融环境.与此同时,在整合地方金融机构的过程中,可以增强本地金融机构与其他地区、外资金融机构的竞争实力,甚至可以拿出部分资产进行包装上市融资,获得更多的资金融入.可以在不额外增加技术和资本投入的情况下,仅仅通过面向金融机构的组织创新使得金融体系的功能单位经营规模和经营范围相应放大,达到增加地方金融体系总收益的效果.
(二)有助于实施金融资本的集约管理
从产权角度讲,所有权意味着控制权（Grosan and Hart,1986；Hart and Moore,1990）.通常而言,金融控股体系是一种“集权式”的组织结构,控股公司的决策中枢以控制和管理下属经营模块资产和资本为核心职能.对地方政府而言,这样的集约化管理方式在进行资产运营中比分散状态更为便利和高效.
(三)有助于对金融资本的投资运作
金融控股公司是以资本为纽带而组成的母子公司控股结构的金融集团,控股公司模式的典型特征是有限控股条件下的资本杠杆效应,使地方政府通过有限的财政资金投入,通过层层控股关系或者参股关系,能够在比自有资本大得多的资本空间内发挥作用,并且有利于在企业重组、结构调整、股权让渡等微观和宏观的结合领域强化金融体系的作用,用市场手段规范企业行为,使得一个区域的金融体系逐步成长,股权关系逐步扩散,最终让一个地方的金融控股体系在所属经济区域内甚至区域外都能够发挥影响力.
二、地方政府主导金控模式可能导致的负面影响
(一)容易形成金融市场割据,降低资源配置效率
金融市场的效率体现在必须保持较高的竞争度.但从政府控股金融来说,政府投资控股比例越高的市场,竞争性越差,垄断性往往会随着政府投资比重的上升而上升.在地方财政绝对控股的情况下,不可避免地强化政府在金融资源配置中的行政主导作用,加剧不公平竞争.比如更为严重的关联贷款交易和搭售行为,以及政策倾斜或者政治保护等,造成金融市场分割,使货币资本的流动性减弱,从而对市场公平竞争环境造成破坏.如此一来,便降低了金融市场在资源配置中的正面作用,对宏观经济带来效率损失.
(二)可能加剧预算软约束和信贷膨胀现象
所谓预算软约束,是指资金使用者可以完全或者在很大程度上忽视资金实际成本,并导致出现缺乏资源约束的投资扩张现象.中国地方政府的投融资行为带有明显的预算软约束特征,成为中国宏观经济周期波动的重要原因之一.金融资本的杠杆效应巨大,而地方财政+金融资本的金控模式,无疑会加剧预算软约束的状况.由于投资是不可逆的,地方政府和企业不顾资金和市场的限制盲目地扩大投资和经营的规模,会导致宏观经济不均衡,严重时会造成银行坏账增加、政府税收减少和经济剧烈波动等严重问题.
(三)政府目标与商业目标冲突导致行为悖论
政府目标在于社会利益最大化,而金融控股公司是典型的市场主体,追求的是自身的商业利益,围绕利润最大化的目标来运作,两者目标取向迥异.在地方金控的运作过程中,究竟选择什么样的目标作为自己的目标,存在一个悖论.如果地方金控按照投资者(地方政府)意志为目标,也即社会利益最大化,这违背金融机构作为独立市场主体实现自身收益最大化的目标,金融机构无法实现可持续发展；而如果地方金控公司选择利益最大化作为行为目标,地方政府的控股则失去意义.正是由于地方金控在行为目标选择上存在悖论,地方政府主导金融控股公司的组建和运作,往往会由于缺乏谋求高收益的动力,缺乏监督自律的约束机制而导致资金投放的随意性和使用低效率,故而无法真正成为有效的市场主体进行运作.
三、加强政策引导,使地方金融控股公司发挥积极作用
一是摆正金融控股发起人问题.总的原则是,尽量缩小政府的影响力,缩短政府的影响半径.必须摒弃“政府牵头、财政出资、平台集控”的传统集控模式,充分发挥市场主体的积极作用.地方政府应将主要精力放在规划和引导上,由金融机构和相关部门进行操作.具体方式可以依托一个企业,再依靠政府的影响力推动,不能将部门利益牵扯其中,否则将会影响日后的监管效果.
二是引入多元化的投资主体.在今后相当长的一段时间里,应该采取切实有效的措施,拓宽金融控股公司的资金来源渠道,增加我国金融控股公司的资金总规模和单个机构的资本额,调整和优化资金来源结构,重点是动员民间资本和境外资金.只有引入各种投资主体,真正落实投资主体多元化,才能克服金融控股公司委托链条中的本质缺陷,强化金融交易过程中的产权约束.同时,强化产权主体的人格化,能够相应解决主体缺位问题,最大限度提高金融控股公司经营效率和监管效果.
三是地方财政应逐步降低至控股比例以下.现有一些地方政府(包括国有资本)已投资入股一些金融机构,但投资较为分散,对投资的管理效率不高.为了实现专业化管理,整合现有资源,以提高国有资本在金融领域中的投资效率,可以采用金控模式.但需要注意的是,前提不是新增政府投资,而是对现有存量资源进行整合.制衡能力是体现股权结构的重要指标,由于大股东有可能在没有制约的条件下出现损害其他股东的行为,因此代表政府利益诉求的财政资金,应逐步降低至控股比例以下.
四是政府的着力点创造良好的金融发展环境.政府推动、壮大地方金融资源的关键在于创造一个良好的产业发展环境,培育的意义远大于控制本身.金融是近几年新兴崛起的现代服务业,在中国总体发展还处于初级阶段.对此,政府通过投资,加以引导,培育市场主体,促进市场进入成熟和稳定发展期,是有好处的.尤其是在国内民营投资市场还不成熟的情况下,政府扮演培育者角色,有利于金融机构度过初始发展阶段.
（编辑 耿 欣）