本站原创摘 要：金融危机带来金融风险的同时也带来了财政风险.虽然目前财政风险还没有一个统一明确的界定,但对财政风险的研究终究是关于财政的“收”“支”比较,或者说是资源与责任的比较.根据国外的财政风险矩阵,财政风险可以分为直接显性财政风险、直接隐性财政风险、或有显性财政风险和或有隐性财政风险.根据财政风险是否反映在财政预算中,可以分为可测财政风险和不可测财政风险.在当前金融危机的背景下,积极的财政政策和金融风险财政化的可能性使防范财政风险成为当前我国财政的重要任务.
关 键 词：金融危机 财政风险 风险矩阵
一、财政风险概述
(一)财政风险的内涵
目前国内对财政风险的研究还处在起步阶段,对财政风险的内涵还没有一个统一的表述.虽然对财政风险的研究包括赤字风险论、财政功能障碍论、公共资源不足论等,但财政风险实际上就是“收”不抵“支”所带来的政府失灵的可能性,只是对于“收”和“支”的确认上,不同的研究对其侧重的内容不同.
(二)财政风险的分析框架
财政风险矩阵为财政风险的分析框架形成提供了良好的基础,该财政风险矩阵是由世界银行高级经济学家HanaP0lackovaBrixi提出的.根据负债是否有法律依据,政府债务分为显形负债和隐性负债：根据负债的不确定性程度,政府负债分为直接负债和或有负债.对以上两个角度的分类进行交叉组合,就形成了四种类型的政府债务,即直接显形债务、直接隐性债务、或有显形债务和或有隐性债务.在财政风险矩阵中.直接显形债务包括国家债务、预算涵盖的开支和法律规定的长期性支出.直接隐性债务包括未来公共养老金、社会保障计划、未来保健融资计划和公共投资项目的未来日常维护成本.或有显性债务包括国家对非主权借款、地方政府、公共部门和私人部门实体的债务担保等.或有隐性债务包括银行破产、灾害救济等.
由于HanaPolackovaBrixi提出的财政风险矩阵就政府债务来论财政风险,其财政风险矩阵具有片面性.然而,它提供了一个很好的财政风险分析思路.由于财政风险归根到底还是“收”和“支”的对比,所以在对财政风险进行分析时可以从以上四个方面人手进行“收”“支”对比.在直接显形风险、直接隐性风险、或有显性风险和或有隐性风险中,对第一类风险和后三类风险的研究方法是不同的,对前者的研究以定量分析为主,对后者的研究则以定性分析为主.因此,根据财政风险是否已经反映在财政预算中,将财政风险分为可测财政风险和不可测财政风险,可测财政风险指直接显性风险,不可测财政风险包括直接隐性财政风险、或有显性财政风险和或有隐性财政风险.
二、金融危机背景下的财政风险
(一)可测财政风险
1.可测财政风险评估.直接显性风险主要考察财政的支出和收入对比情况,因此财政赤字率和国债负担率是评估该风险的两个重要指标.20世纪90年代欧共体成员国在马斯特里赫特签署《欧洲经济与货币联盟》规定,入围成员国的财政赤字率必须低于3％,国债负担率必须低于60％.由于财政赤字主要通过发债来弥补,而国债的发行也受其可持续性的制约,所以财政风险直接与赤字和债务规模有关.
根据财政部发布的信息,我国2008年支出大于收入的差额执行数是1800亿元.2009年的预算数为7500亿元,是2008年执行数的416.7％.2008年我国GDP总额为30.067万亿元,如果2009年我国GDP实现8％的增长,则2009年GDP总额为32.472万亿元.只要GDP总额不低于25万元亿且赤字不再增加,那么我国的财政赤字率还没超过3％的警戒线.
但是,欧盟的标准并不能作为衡量我国财政风险的标准,只能作为一种参考指标.首先,有些国家虽然财政赤字率与国债负担率都超过欧盟标准,但没有发生财政风险.其次,有些国家虽然财政赤字率和国债负担率按欧盟标准属于正常范围,但出现了财政风险,如1997年亚洲金融危机涉及的几个国家.此外,对我国财政风险的分析应该结合中国的国情,不能忽视的是,金融危机背景下我国的预算财政赤字达到了历史最高水平.诚然赤字的增加未必带来财政风险,但416.7％的增长幅度必须引起政府对财政风险的高度关注.
2.金融危机背景下可测财政风险来源.可测财政风险来源于财政收入和财政支出两个方面.首先.财政收入的减少将在一定程度上增加财政风险.在金融危机的背景下,为促进经济增长,扩大内需,政府面临减税压力.作为政府收入的重要来源,税收的减少必将增加赤字扩大的可能性.再者,支出的增加同样会在一定程度上增加财政风险.为了避免经济衰退,积极的财政政策成了政府必不可少的政策工具.根据凯恩斯的理论,积极的财政政策会促进经济增长,这也是为什么各国纷纷扩大公共支出的原因.我国也推出了4万亿元的政府投资计划.整体安排如下：基础设施的建设,铁路、公路、机场、水利等约占15000亿元；教育、卫生、文化、计划生育等约占1500亿元：节能减排、生态工程约占2100亿：调整结构和技术改造约占3700亿左右：汶川大地震重点灾区的灾后恢复重建10000亿元.虽然4万亿并不是全部由政府承担,但随着刺激经济计划的推出,巨额的财政支出已经形成.因此,从财政收入和财政支出两个方面来看,我国政府面临着前所未有的财政风险压力.
(二)不可测财政风险
1.不可测财政风险评估.不可测财政风险包括直接隐性风险、或有显性风险和或有隐性风险.由于这三类风险的发生主要体现在支出方面,因此,对这三类风险的分析可以暂不考察收入方面的风险.刘尚希提出的政府债务规模矩阵给出了我国各类政府政府债务的外延,其中的直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性债务可以作为不可测财政风险的分析对象.在该矩阵中,直接隐性负债包括社会保障基金缺口(养老基金缺口、失业救济缺口和医保基金缺口)、农村社会保障缺口和国债投资项目资金缺口：或有显性负债包括其他公共部门(如政策性银行、铁道等)发行债券、间接担保的外债、与国债投资被套的资金、政策性银行的不良资产、政府各部门办的融资机构不良资产、政策性担保公司不良资产、资产管理公司不良资产和政府各部门为引资而担保的其他债务：或有隐性债务包括国有银行不良资产、国有企业未弥补亏损、农村合作基金不良资产和其他金融机构的不良资产.虽然这些风险因素当前并没有反映在财政预算中,但是他们随时都有可能转化成财政支出的一部分.形成直接显性风险.在评估不可测财政风险时,要对以上所列债务进行,对其转化为直接显性财政风险的可能性进行估计.
2.金融危机背景下不可测财政风险来源.公共风险是不可测财政风险的来源.引发公共风险的因素有很多,其中包括在不可测财政风险评估中所列示的各类政府债务.但是当前,除了那些由于体制不完善而长期存在的不可测财政风险外,金融危机将会引起的财政风险需要得到政府足够的重视.这是因为金融风险财政化所造成的财政风险&# 24040;大.世界其他国家的财政处境有效地证明了这一点.在这次金融危机中,美国安排了7000亿美元的巨额救市资金来化解金融风险.其中包括向公司注资及清理问题资产.此外,冰岛的破产直接揭示了金融危机会引起严重的财政危机.虽然目前我国的金融系统还没有暴露出系统性风险,但这不能说明我国不存在金融风险财政化的可能性.
除了国外的教训,我国历史上已出现过金融风险的财政化,主要表现形式有：对国有商业银行注资,即1998年财政部发行2700亿元特别国债,用于补充四大国有商业银行的资本金：成立金融资产管理公司剥离商业银行不良债权；地方政府援助地方金融机构：财政偿付被关闭金融机构的外债.这些金融风险的产生是由于风险约束机制的不健全及财政“兜底”的预期.因此.金融危机的传染性和国内仍需完善的金融市场成为当前财政风险潜在的两大来源.
三、防范财政风险的政策建议
(一)加强税收管理
首先,要加紧税制改革.优化宏观税负水平和税制结构.其次,为了降低我国的税收流失率,应建立有效的税收征管体系,包括建立良好的纳税服务机制、税收监控机制和税收惩罚机制.再者,为了应对经济形势的变化,应设计一套有效的弹性税收机制,使其能够在税收损失最小的情况下达到扩大总需求的目标.
(二)优化财政支出结构
一定条件下,支出的增加并不一定带来财政风险的增加,只要支出结构合理,支出的增加会带来经济增长,进而使税收增加.在金融危机的背景下.我国的出口大幅下降,投资和消费成为拉动总需求的主要方面.为了促进消费,应加大在医疗、教育和住房方面的财政支出,解除居民消费的顾虑.在采用通过投资拉动经济增长的财政支出策略时,应避免重复投资和低效率投资,并防止追加投资支出的风险.
(三)合理控制国债规模
当前,发行国债除了被用作弥补赤字之外,已经成一种政府干预经济的重要方式.政府发债无疑是为了扩大需求,实现经济增长.但是国债的发行需要一个良性循环,否则债务的积累会带来财政风险.因此.国债的发行需要控制在适度规模内.合理的国债规模应该使国债赤字率和债务率的实际值低于其可持续值.合理控制国债规模还要做到完善国债市场及科学实用债务资金.
(四)加强金融监管
加强金融监管的最终目的就是避免金融风险财政化,为了防止金融风险的发生,政府应进一步完善监管职能,加强政府监管部门之间的分工合作,建立合理的金融风险评估制度,完善现场和非现场检查制度.设计有效的存款保险制度等风险分担机制,避免成为隐性保险制度中的最后贷款人,激励金融机构自身进行有效的风险防范.此外,还应该充分发挥行业和社会对金融机构进行监管的作用.