本站原创摘 要:通过对信赖保护原则的法理分析,提出随着我国行政法治进程的发展,信赖保护原则应当作为我国行政法的一项重要基本原则予以确立,并尝试分析我国确立信赖保护原则所面临的障碍,以及如何排除这种障碍,以确立我国的信赖保护原则.最后,通过分析思考,以及对多方学者的意见的参考,对我国建立和完善信赖保护制度提出几点建议.
关 键 词:信赖利益,信赖保护,行政补偿,行政赔偿
中图分类号:D9
文献标识码:A
文章编号:1672-3198(2010)08-0236-02
1信赖保护原则的渊源及确立意义
1.1概念及渊源
信赖保护原则源于民法中的诚信原则,最初是指合同双方主体都应当讲究诚实守信,不得任意改变或撤销自己一方的行为,以免对另一方造成不应有的损失.基于公法、私法所共同的法之理想所形成的一般法律原理,人们发现在公法领域也存在主体双方应当信守承诺的必要性,于是诚实信用原则的精神内涵从私法领域被引入公法领域.其在行政法领域的外在表现就是行政机关对行政相对人的正当合理信赖应给予保护,由此形成了行政法上的信赖保护原则.
信赖保护原则的定义,可以表述为:行政主体应保护行政相对人基于其行为的合法性和存续性而产生的正当合理之信赖利益,或在行政相对人因信赖其行为而遭受损失时,应给予利益之补偿.简单的说:“是保护可信赖的期望利益”.
信赖保护原则是二战后在德国发展起来的一项行政法原则.联邦行政法院于1957年10月就信赖保护作出了第一个日后遵从的判决,1976年《德国行政程序法》的颁布标志着行政信赖保护作为行政法上的一项基本原则在法典中得到正式的确认.日本20世纪60年代引入信赖保护原则,20世纪70年代得到充分的论证,并将其与诚信原则,禁止反言原则一起作为行政法的一般原则.我国台湾地区在20世纪80年代起就在案例和判决中直接适用信赖保护原则,台湾《行政程序法》第1条将“增进人民对行政之信赖”作为一项立法目的,第8条规定:“行政行为,应以诚实信用方法为之,并应保护人民正当合理之信赖”.在英美法系国家虽没有明确提出信赖保护原则的概念,但却提出了与此类似的制度,如英国,澳大利亚等国家确立的合法预期的制度,美国的不得翻供制度.
1.2信赖保护原则的确立意义
按照现代公共服务的观念,现代行政己不再是一种单纯的管理行政而应当是一种服务行政,政府与公众间关系己不再是一种纯粹的命令与服从的对抗关系,而应当是一种服务与合作的相互信任关系.只有政府信任公众,才能发展,为公众提供优良的服务,也只有政府取得公众信任,才能获得公众的长久支持和积极合作.而政府要取信于公众,就必须要对公众讲诚信,尤其是当公众基于对政府的信任而产生一定的信赖利益时,政府不能任意改变其行为或承诺从而损害公众的信赖利益,如果公众的信赖利益遭受损害,政府应当对公众进行合理补偿.可见,信赖保护原则在行政法中的运用也是建立在现代公共服务的观念基础上的.从现实情况上看,在我国目前某些法律权威不足、人们对某些法律和政府部门缺乏足够的信心和信赖的情况下,在行政法中确立信赖保护原则就显得十分必要和迫切.
信赖保护原则注重保护行政相对人的合法权益,在行政权行使过程中,在注重行政效率、维护公共利益的同时,更强调公正,强调对处于弱势地位的相对人的合理利益的保护,它体现了现代法治公正、平等、人权等基本精神.信赖保护原则在我国行政立法中的确立无疑将对我国的政府建设、法治观念产生深远的影响,具有十分重大的理论和现实意义.
2我国关于信赖保护原则的发展现状
2.1相关立法及其作用
长期以来,我国行政法始终坚持的基本原则是行政合法性原则和行政合理性原则,行政法注重的是对行政主体行为的规范,相对忽视了对行政相对人合法权益的保护.改革开放以后,信赖保护原则也开始传入我国,经过我国学者的长期研究和呼吁,我国行政法实务界也开始关注信赖保护原则.1999年11月最高人民法院通过的《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》中有了体现信赖保护原则的规定,该解释第59条规定:“根据行政诉讼法第54条第2项规定判决撤销的被诉具体行政行为,将会给国家利益,公共利益或者他人的合法权益造成损失的,人民法院在判决撤销的同时,可以责令行政机关采取相应的补救措施.”另外该解释第58条法关于确认判决的适用方面也规定了责令行政机关采取相应补救措施的内容.这表明我国行政法中信赖保护原则已开始萌芽与发展了.
最有标志性意义的当属第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议于2003年8月27日通过的《中华人民共和国行政许可法》中的有关信赖保护原则的规定,其中第一次出现了信赖保护的条文,这是我国行政法发展史上的一个里程碑,它标志着行政法上的信赖保护原则在我国行政法上得到确定.《行政许可法》第8条规定:“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可.行政许可决定所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生了重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤销己经生效的行政许可,由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿.”另外,该法第69条中也有关于信赖保护原则的规定:“有下列情形之一的依照本条第一款的规定撤销行政许可,被许可人的合法权益受到损害的,行政机关应当依法给予赔偿.依照本条第二款的规定撤销行政许可的,被许可人基于行政许可取得的利益不受保护.”这一规定与德国或台湾地区的行政程序法中的信赖保护的规定相比,虽然还不够完善,但较之以前毕竟是一个很大的进步.
《行政许可法》中规定的信赖保护原则的内涵有这样几方面:
(1)公民、法人或者其它组织依法取得的行政许可应当受到法律的保护,除非法律、法规有明确规定的以外,行政机关不得撤销或变更已经生效的行政许可,
(2)行政机关为了公共利益的需要,在下面两种情况下可以依法变更或撤回己经生效的行政许可:一是行政许可所依据的法律、法规或规章被修改或者废止,使行政许可事项不再被允许.二是行政许可所依据的客观情形不再是原来的而是发生了重大变化.这里需强调的是并非发生这两种情况就要变更或撤回行政许可,必须是为了公共利益的需要,
(3)行政机关违法作出行政许可决定,导致行政许可被撤销.如果被许可人对此并无过错,其合法权益受到损害,行政机关应当依法给予赔偿.但是如果被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可,导致行政许可被撤销,被许可人基于行政许可取得的利益不受保护.
2.2信赖 保护原则在我国发展的不足之处
2.2.1法理研究不足
在行政法理论研究方面,前些年行政法学者对信赖保护原则关注不够,使其在我国行政法体系中并没有受到足够的重视,对信赖保护原则的研究还不够深入透彻.这种情况是由我国的行政法传统造成的.长期以来,为了确保行政权的正确行使,我们把焦点集中在依法行政上,始终坚持行政法的基本原则是行政合法性原则与行政合理性原则.而信赖保护原则从相对方利益的角度出发看问题,只要行政相对方对行政体的行政行为产生合理信赖,且其信赖利益会因行政行为变更而受到损害,那么行政主体就不得改变该行政行为,或者改变后对相对方的信赖利益损失予以补偿.不过,近些年来,以上情况已有所改变.随着行政法研究的不断发展和完善,国外行政法理论的引入和我国行政法理论研究的深入,信赖保护原则越来越受到关注.
2.2.2立法上没有作为普遍原则确立,仅在单行法中有所体现
信赖保护原则作为行政法的一项基本原则,应该贯穿于行政权力运行的全过程,既可以适用于抽象行政行为也可适用于具体行政行为.但目前我国仅在《行政许可法》中体现了信赖保护原则.对于其他各类行政行为是否适用信赖保护原则成为问题.《行政许可法》虽有信赖保护制度的框架规定,但也不是尽善尽美的.具体表现为信赖保护原则虽然多处在实体上得以体现,但却缺乏必要的程序性规范进行保障.这使得信赖保护原则这一被抱以很高期望值的制度创新难以落实到对行政权力的规制和对相对方合法权益的保护上来.
2.2.3司法裁判上还不能作为裁判依据
虽然《行政许可法》中的有些条文体现了信赖利益保护原则但是仅仅应用于行政许可领域,并没有从整个行政法律体系中得以体现,这对于在其他行政法领域存在的问题没有实际意义,而且从司法角度看,法律原则作为裁判依据目前还存在障碍.为了确保司法审查这一最终救济途径,必须把信赖保护这一原则纳入立法.
3我国确立信赖保护原则的完善建议
3.1信赖保护原则应作为一项基本原则写入行政法和行政程序法
信赖保护原则应该作为一项行政法的基本原则,其作用不仅在于提供事后的权利救济,而且在于事先规范行政行为,控制行政行为的态意.因此,信赖保护原则不仅仅是一个法治观念,而应该作为一个行为准则.借鉴国外的立法经验,可在《行政程序法》的总则中设立这一原则.因为“《行政程序法》是规范行政主体进行行政行为和行政相对方参与行政行为程序的法律规范的总称.”○6笔者建议,我国可以以专门条文形式,在行政程序法制定的目的或行政程序法基本原则中加以规定.
3.2信赖保护原则不仅适用行政许可领域,还应当适用于行政指导、行政合同等行政领域
信赖保护原则作为一项法律原则,其效力即应贯穿整个行政程序中,应适用于受行政程序法规制的所有行政行为.为此,行政程序法应从实体和程序两个方面加以规定,即从定义、性质、法律依据、方式、原则、主体和适用范围,尤其是程序和救济制度,加以规制,使行政指导、行政合同早日步入法制化轨道.
3.3必须建立和完善行政补偿或赔偿制度
行政补偿,我国目前缺乏相关的程序规范.《行政许可法》第8条只是笼统地规定:“行政机关应当依法给予补偿”,但是怎么补偿,依照什么样的程序补偿都没有规定.笔者认为,构建相关的救济机制时应把握的是:首先应将行政补偿案件独立化,其次,借鉴他国成功经验,设定申请、协商、调解、裁决几个步骤达成补偿协议,协商不成的情况下,有行政机关依法作出补偿的裁决.也就是说采取行政前置程序,先由行政机关作出补偿决定,如果相对人不服,再赋予其诉权,使司法成为最终的救济途径.
关于救济制度的完善,笔者认为应从两个方面下手.一方面是扩大行政诉讼的受案范围.目前我国行政诉讼的受案范围是“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权,有权依照本法向人民法院提起诉讼.”因此,在我国目前还有很大部分行政案件是无法进入诉讼的,比如说抽象行政行为,是无法纳入司法审查,这就无法保护相对人的利益.
另一方面是完善《国家赔偿法》,加速制定《国家补偿法》.提高保护的力度,增加对间接损失的赔偿设定,我国在一些立法中虽然提出要给相对人予以补偿,但就补偿的范围,补偿的程度并没有专门的法律加以规定,因此笔者认为加快《国家补偿法》的立法,也有助于信赖利益保护原则在我国的建立.