本站原创摘 要韩国和中国是一衣带水的邻国,拥有共同的海洋资源.由于韩国系统规范治理海洋环境比中国起步早,因而有很多经验值得中国借鉴,尤其是海洋环境保护法律方面.本文旨在于对比中发现、借鉴、吸收韩国成功经验,以利我国海洋环境保护法律的发展和完善.
关 键 词海洋环境海洋资源环境保护
作者简介：肖文文,中国海洋大学法政学院2009级在职硕士研究生、中国海洋大学青岛学院基础教学中心教师,研究方向：环境与资源保护法学.
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)04-029-02
一、韩国海洋环境保护法律制度及主要特点
处于朝鲜半岛南部的韩国,国土面积大约为9．9万平方公里,韩国管辖海域面积为44万4千平方公里,达到韩国陆地面积的4．5倍.海洋为韩国经济的发展提供了得天独厚的条件,海洋生态系统年生产力约为10亿美元.为合理利用海洋资源,解决由于发展过程中带来的海洋开发过度及海洋污染问题,催生了一系列海洋环境保护法律.
以1996年韩国海洋水产部为分界线,韩国的海洋环境保护法律大概分为两个阶段：
1977年《海洋污染防治法》的制定开启了海洋环境保护法律的立法史,此法制定的主要目的是为解决海洋溢油事件所带来的归责及救济问题.除此之外,韩国还制定了其他海洋环境保护的法律.如：为对设置设施等使用公有水面进行管理出台的《公有水面管理法》.1992年结合国际公约《油类污染民事责任公约(CLC)》相关规定了《油类污染损害赔偿保障法》,其主要目的是为了救济海洋油类污染中受到损害的权益人.
此阶段起到基础作用的是1977年《海洋污染防治法》.此法于1991年3月进行了全面修订.它是韩国海洋环境保护管理中运用范围最广的法律.根据此法,韩国海洋环境管理统一化规范化.把原本散落在环境处、海运港湾厅、水产厅、海洋厅、农林水产部等多个部门的海洋环境保护权力统一归属到1996年成立的海洋水产部.这个变化使得韩国海洋环境保护管理行为权责分明,更易对海洋环境综合治理和保护.
1996年后,由于海洋管理的权力由海洋水产部掌握,为适应新管理新形势,制定了大量海洋环境保护的法律,并积极修改前期的一些法律.这些法律就不仅陷于之前海洋油类污染的狭小范围,而是遍及到整个海洋环境,如：
1999年为保护湿地资源,制定了《湿地保护法》.此法确定了海洋水产部对于湿地的管理权力,并确立了湿地保护区制度,严格控制湿地保护区物种.为提高海岸带的环境质量,实现海岸带资源的合理分配,制定了《海岸带管理法》.此法确定了韩国海岸带的范围,用法的形式确定了海岸带综合规划的内容及方式.2002年制定了《海洋水产发展基本法》.由于海洋水产部未成立前,多个部门对海洋分别管理,那时的法律已经不适应此时需要,所以此法最重要的目的就是对管理权责归属有了大的更改.为控制海洋废弃物,制定了《口岸秩序法》、《废弃物管理法》等.
这些法律的出台丰富着韩国海洋环境保护法律制度框架,真正做到有法可依.为适应社会现实的发展,修订法律也成了必要任务.例如,原本对韩国海洋保护起到重要基础作用的《海洋污染防治法》,虽经十次修订,但依然难以适应需求,最终废止了此部法律,由新的《海洋环境管理法》代替.
此阶段法律主要特征是基本法和专门法并行.由于行政的需要,积极推动立法工作的进行.接纳加入了不少相关国际协议的条款规定,法律调整对象的覆盖的范围扩大,除去原本的海洋油污染之外还涉及到海岸带、公有水面、湿地保护、废弃物管理,生物多样化的考量等等.法律使用过程中,及时对不符合当下海洋环境保护需要的部分进行修订.这些举措皆对韩国海洋环境保护起到了推动作用.
二、中国海洋环境保护法律制度及主要特点
中国海岸线长达1．8万公里,海域面积300万平方公里.中国临海和内海面积分别为38万平方千米和7．7万平方千米.从这些数字中可见,中国海洋资源也极为丰富.近年来,由于经济发展、污染及过分捕捞等一系列因素,导致海洋环境破坏比较严重,亟待相关法律出台及执法到位.
自新中国成立之后,中国就有了不少治理海洋环境的法律法规.根据历史的发展,大体分为两个阶段.
1977年之前为海洋相关立法都处于缓慢发展阶段.正如中国此时的国情,法律也是百废待兴.于是,此时期制定的法律都是一些最为基础的法令.1960年《船舶登记章程》、1964年《外国籍非军用船舶通过琼州海峡管理规则》等.期间,国内各种立法活动都处于低迷状态,海洋环境立法方面亦如此.1971年《海损事故调查和处理规则(试行)》.
此阶段的海洋立法大都为了加强行政管理,涉及面相对狭窄,主要是海峡、领海、船舶管理等.从形式上来看,并不以法律为主,主要是一些政策文件、规章、条例,以及极少数法令,没有从保护海洋环境的角度立法.尽管如此,还是在一定意义上起到了保护海洋环境的作用,为制定海洋环境保护法奠定了基础.值得注意的是,为防止中国沿海水域污染,1974年1月《中华人民共和国防止沿海水域污染暂行规定》,对沿海水域的污染防治作了详细的规定,这无疑成为中国海洋环境保护法史上的转折点.
1978年后是我国海洋环境法律发展的快速时期.1982年颁布了保护海洋环境的基本法律《中华人民共和国海洋环境保护法》.1999年此法进行了修订,以便适应新形势的需要.此外还有1984年通过后又经1996年修订的为了防治水污染,保障饮水安全所制定的《中华人民共和国水污染防治法》.2003年为防治放射性污染,保障人体健康,促进核能、核技术的开发与和平利用,制定的《中华人民共和国放射性污染防治法》.除此之外,还有一些法规,规章、条例涉及到海洋环境保护方面,比如1982年《海水水质标准》,2003年《海洋行政处罚实施办法》及2006年《海洋石油安全生产定》等.
从以上的内容来看,现阶段不仅有了专门的海洋环境保护法律,而且范围广泛内容丰富.中国目前已基本形成以《宪法》为根本依据,以《海洋环境保护法》为基本指导,结合各部委、各地方出台的相关法规、规章、条例,整个海洋环境保护法律日趋完善.并且随着社会海洋环境保护意识日益提升,中国也加入许多国际公约,便于中国的海洋保护事业吸收世界先进经验,与世界接轨.
三、中韩海洋环境保护法律制度比较及对中国的启示
(一)中韩海洋环境保护法律制度比较
中国和韩国海洋环境保护法律方面存在一些共同点：两国海洋环境保护法律快速产生时都是国内已经遇到了比较严重的海洋环境污染状况,主要以油污为主.制定新法时都考虑到与国际条约及相关协议接轨.在发展过程里,逐渐形成基本法为根本,专门法做重要支柱的局面.并且随着社会条件不断改变,为满足新环境的需要积极修改旧法制定新法.
对比中也发现一些差异：在海洋环境保护的框架中,我国多以行政规章、条例为主,法律所占比重少；韩国多以专门法为主,权威性强.从海洋环境保护法律的相关内容来看,我国海洋环境保护法律总体来看没有更加细致的划分,而且在一些应该具备法律调整的领域还留有空白；韩国的海洋环境保护法律划分细致,细致领域的划分便于实践操作.从反映社会需要来看,我国的海洋环境保护法律并未及时的预见到社会需求而是被动接招.对于现 有的法律,也没有及时根据社会的变化加以重新修订.最为典型的是在海洋环境保护中起基础性作用的《海洋环境保护法》.这部法律在1999年修订之后经历了十几年的时间再没修订.相比较,韩国的海洋环境保护法律预见性较强,并且能够及时根据社会的变化更新修订.同样是在韩国海洋环境保护中起基础作用的《海洋污染防治法》,经历了十次修订,并于2007年废止2008年施行新的《海洋污染防治法》.另外,由于韩国的海洋环境保护法多在海洋水产部的督促之下完成,具体实施过程中责权明晰.而我国的不少规章制度涉及多部门,执行过程中也多发生权力交叉、责任推诿现象.
(二)对中国的启示
1．根据社会需要加快立法步伐
加强海洋环境的保护必须做到有法可依.针对现在我国海洋环境保护法律分类较粗,调整内容不细致的问题,应将调整领域细化,及时发现仍存有空白但社会迫切需要的部分抓紧立法.如可以制定《海岛开发管理法》、《海岸带管理法》及其大量的实施细则等.尽量减少行政规章在海洋环境保护方面的比重,加大法律的比重,降低调整手段的政策性提升法律权威性.在立法中,务必以《宪法》为根本、以《海洋环境保护法》指导,结合社会的需要,以真正实现维护中国海洋环境的目的.
2．及时修订不合时宜的法律法规
我国海洋环境保护法律有不少在制定出之后,在很长一段时间里都没有根据新时期的要求加以修订.一方面是民众及政府对于海洋环境保护并未足够重视,才会导致法律制定后被束之高阁.另一方面,在海洋环境保护立法上缺乏足够的经验和预见、顺应能力.众所周知,海洋环境不可逆,在思想上务必重视,行动上积极进行.时刻关注国际动态以及国内新变化,及时修订不合时宜的法律法规,如抓紧修订《海洋环境保护法》,不让迟滞的法律给我们的海洋留下遗憾.
3．结合国情和世界经验,努力提高法律质量
我国海洋环境保护立法起步较晚,和世界水平比还有一定的差距.在我们制定新的海洋环境保护法律的时候需要及时参考相关的国际协议、国际条约,以及一些国家比较成熟的做法,更重要的是要结合我国的基本国情.
4．加强执法,明晰各部门职责
法律真正落到实处才能凸显出它的价值.目前在我国海洋环境管理上有多个部门权力的存在.再加上相关法律没有细致的划分各自明确的职责,带来了“群龙闹海”的局面.这就需要在今后的法律中实际考量现实需要明确权力,加强联合执法的同时明确各自职责.国家环保总局统一协调下,使任务有落实之处,责任能明确到位.