本站原创摘 要本文阐述了行政许可行为的含义,分析了行政许可的各种学说,研究了我国行政许可行为在立法内容、实施程序方面的缺失与遗漏.讨论了行政许可的完善前提是：应该理解并始终贯彻实施行政许可制度中蕴含的一系列基本原则,为法治社会的构建提供一定的理论基础.
关 键 词行政许可行为行政许可立法行政许可实施
作者简介：董晓文,辽宁学院.
中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2015）01-142-02
一、引言
在现代经济社会中,行政机关实施一种重要的行政行为――行政许可,行政许可行为在社会生活中广泛存在.行政机构实施着各种行政行为,行政许可行为伴随着社会和经济的发展发挥着越来越重要的作用.行政许可行为是行政主体管理行政事物的事前监管措施之一,行政许可行为是国家对经济宏观调控的重要手段.行政许可行为有利于市场管理从“命令式行政”向“法制化调解”转变,有利于规范和监督社会经济秩序,保障市场经济健康发展,保护合法公共利益,促进资源优化公正配置,建设和谐社会.对我国的法制化进程有着很大的进步意义.
二、行政许可行为定义
在深入研究行政许可前,我们首先了解一下其概念内容.行政许可的定义已经由立法形成了统一详尽的界定,即根据《行政许可法》第二条规定：“本法所称行政许可,是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为”.这是对所有行政许可行为的概括性描述,具体来讲可以从三个方面来理解：
1.行政主体具有法定性和特定性.特定的许可事项只有法律规定的特定的行政主体才能审查批准,许可的标准和程序也必须依据法律的规定.
2.行政许可是一种消极行政行为.行政主体的许可必须是行政相对人主动申请,行政主体不能主动的实施行政许可行为,可以理解为“先申请后受理”.
3.行政许可具有可诉性.行政许可是一种具体的行政行为,针对具体的行政事务,可以进行行政诉讼,故而具有可诉性.
因此,根据上述三个方面的全面研究,我们可以归纳出行政许可行为的概念：是行政主体依据相对人的申请,依法准许相对人从事某种活动、行使某种特权,获得某种资格和能力的具体行政行为.
三、行政许可行为学说
行政许可制度和“公民权利”、“自由”、“公权力”、“”、“社会秩序”等重要问题紧密相联,因此理解行政许可的性质,对行政活动的发展和社会的进步有举足轻重的影响,下面我们详细地分析一下行政许可的性质.
目前,对行政许可的性质,主要有三种不同的认识,分别是“赋权说”――行政机关赋予相对人进行某种具体活动的权利和资格,“限权说”――行政机关通过审查批准而对相对人的某种权利进行一定程度的限制,以及“解禁说”.
笔者经过分析研究,认为“赋权说”以公民权利的缺失为前提,不符合政府服务的理念,忽视了对公民自由权利的承认,“限权说”只注重了行政机关对公民权利的限制,没有看到其对公权力的衡平,因此笔者详细分析了“解禁说”的观点.
解禁说的观点分为两部分：一是“普遍禁止”,即在公民自由享有权利的基础上,为了保证社会秩序而对其权利进行限制,公民仍有一定的权利资格,二是“审批解禁”,即行政机关出于对公民权利的保护,而依法确定其具有行使权利的能力.这一学说即体现了对社会秩序的维护（行政法的目的）,又有对公民权利的保护和对公权力的制衡,和现代行政的目的一致.
四、行政许可制度突出问题
2003年,《行政许可法》颁布实施,这部行政许可制度的单行法律,系统完整地对行政许可进行了规范,包括行政许可的设定、受理、程序、法律责任和期限等各个方面.行政许可法对行政主体实施的行政许可行为做了全面规范,但还存在一定的不足之处缺失,主要存在两个问题：
1.行政许可制度的立法问题：一是由于行政领域的其他部门立法相对滞后,而导致与行政许可制度不同步,甚至冲突.这包括两个方面：一方面是缺乏统一的“信息公开法”.按照行政许可法的立法宗旨,行政许可的法律依据、实施过程、行为程序和期限,都必须公开透明,行政许可行为自始自终都应该在“阳光下”操作.但由于信息公开的缺失,导致其规定并不能被实现.
另一方面是缺乏统一的“行政程序法”.行政许可法中程序性的内容有大量规定,然而这些程序的实施是由不同的行政主体来实践的,具体的行为细则、行为规范也是由行政部门单方来制定的.因而行政部门行政许可行为缺乏协调统一性,出现了行政程序繁琐复杂,互相冲突的现象.
另一方面是行政许可有单行法作为基本法,但各个地方根据实际需要,制定了数量庞大的行政法规,缺乏行政许可法的实施细则.行政许可法作为规范许可行为的设定和实施的基本法,其法律条文共有83条,实体性规定和程序性规定并存.如何使这些法规与《行政许可法》相适应,以及如何合理实施行政许可行为至今还有很多需要尚待明确细则.
2.行政许可制度的实施问题：（1）现存的地方行政法规中,一部分地方性行政法规没有完全与行政许可法衔接.根据构建法制社会的要求,依据行政许可法的立法目的,完善行政许可法的工作实践,是实施行政许可法的重要理论支点,是贯彻实施行政许可法的法律精神精华所在.（2）贯彻实施行政许可法的过程中,执法观点薄弱.现代行政许可的职能目的是便民服务而非管理命令,因此必须以“为民、便民、利民”的原则进行行政许可工作.但由于行政工作人员观念上的僵化和对行政法整体把握水平的不足,导致行政许可行为的执法观念转变进展缓慢,与法治社会的发展脱节.五、行政许可完善的前提
笔者认为,要进一步促进行政许可制度实践的完善,行政机关要避免行政许可中的冲突争议问题,应该理解并贯彻实施行政许可制度中蕴含的一系列基本原则.
1.行政许可原则始终体现行政法的基本原则.行政许可的基本原则,体现了行政法的基本法律精神,主要有：（1）许可法定原则：这是对依法行政原则的体现,即行政许可必须依法进行,包括行政许可的设定,形式,范围,条件和程序等均由法律规定.
（2）高效便民原则：《行政许可法》第二十六条规定：“行政许可需要行政机关内设的多个机构的,该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请,统一送达行政许可决定.”第二十九条规定：“行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出.”可见,上述行政法规定的内容是对行政效益原则的具体体现,即行政许可行为必须按照法律要求提高执法效能,用最简化快捷的程序,履行行政主体的管理职能.
（3）公正公平原则：这是对合理行政原则的体现,即行政许可必须遵循法律正义,保护相对人的利益,不得滥用权力.
（4）信赖保护原则：这是行政许可中最重要的一个原则,体现了行政法制的正当程序.信赖保护,与民法中的“公告公示原则”相类似,即公民,法人或其他组织依法取得的行政许可受法律的保护 ,行政机关不得随意改变.这个原则隐含的价值在于承认了行政许可的公告形式和公示效力,政府以其公信力为担保,使得行政许可在通过法定程序获得后可以被社会所信赖和承认,顺利在社会生活中运行,这对行政许可有着根本性的保障作用.
2.行政许可制度始终贯穿着行政许可原则.行政许可的四个基本原则,渗透在行政许可制度的每一个角落,具体来说,从颁布、实施到监督,行政许可基本原则贯彻始终：（1）行政许可的设立：行政许可的设立严格地遵守了许可法定的原则,《行政许可法》具体规定了行政许可设立的主体,范围,标准和程序,同时规定了各个层级行政机构的行政许可设立权限,这样使得行政许可的设立有法可依,限制了行政机关滥用权力随意设立行政许可.同时,在不同的行政许可发生冲突时也可以依照法律规定解决.
（2）行政许可的实施：行政许可的实施体现了各个基本原则,兼顾了依法,公正,高效和程序四个方面.行政许可的实施程序在《行政给你许可法中规定的具体明确,主要有如下程序：其一,申请与受理.行政许可的申请与受理条件由法律规定,对于符合《行政许可法》要求的申请人,申请事项相对应的行政机关必须依法受理.这一过程中使得行政许可权法定,限制了行政机关滥用权力,其二,审查与决定.审查与决定流程中,除了法定的行政机关行使行政行为外,更重要的是审查与决定严格依照法定程序进行,这样做有两个重要的作用：第一,严格的正当程序提高了行政许可的运行效率,并且赋予了行政申请人程序正义,通过程序的公平来保障申请人的实质公平与正义,第二,正当程序赋予行政许可公示效力,信赖保护,有利于维护社会秩序,切实保障申请人的利益.
（3）听证：听证是指行政机关在做出行政许可决定后,告知与之相关的利害关系人,利害关系人可以申请听证会听证决定是否许可.这一流程的体现了两个行政法的原则精神：一是合理行政,听证是在行政许可合法的前提下,出于合理性考虑而对各方利益的衡平与维护,二十公示公开,听证制度是公示的必然要求,也体现了的精神,符合现代行政的服务精神.
（4）行政许可的监督：《行政许可法》对行政许可行为的监督和法律责任的承担做了明确的规定（第六第七章）,对不当行政许可行为造成的法律责任按民事,行政,刑事做了分类,对应不同的诉讼,使得其具有可诉性,切实地保护了相对人的利益体现了,使得行政许可法制化有了保障.
目前,在行政许可法在实施完善过程中,各级行政主体都在逐步建立健全健全行政许可制度,严格许可行为,统一规范许可法律文书,推进网上许可办公审批,建立了完备严谨的管理体系,使我国的行政许可工作取得了显著的工作成绩,依法行政意识和思维明显增强、提高,行政执法效能明显增加、规范.
总之,行政许可的基本原则不仅对行政许可制度有着重要的作用,理解贯彻四个基本原则,有助于提升行政许可的行为水平,解决行政许可冲突.研究行政许可行为的法律理论,可以促进行行政许可制度的发展,有利于逐步完善行政法的体系,对构建法治社会,加快法治社会进程有着举足轻重的积极意义.