本站原创[摘 要]经济责任审计作为我国行政性审计体制是国家治理工具的最佳选择,是国家治理在政府责任治理方面的机制创新,是提升政府行政管理过程中主动行政的结果.本文从国家治理的内涵以及国家治理机制与经济责任审计的相关性等方面,探讨了在新公共管理运动视角下,厘清和强化政府主体的受托责任,推动国家治理理念的重塑,发挥审计监督的建设性作用等方面经济责任审计的功能定位.
[关 键 词]新公共管理；国家治理；受托责任；经济责任审计
中图分类号：F275文献标识码：A
1新公共管理运动视角下的国家治理
新公共管理最早由胡德在1991年提出,他在《一种普适性的公共管理》一文中将“新公共管理”看做是一种以强调明确的责任制、产出为导向和绩效评估,以准确独立的行政单位为主的分权结构（分散化）,采用私人部门管理、技术、工具,引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新途径①.政治学概念下的国家治理主要是指统治者或管理者通过公共权力的配置和运作,管理公共事务,以影响和调控社会,这一概念特别关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威和对行政权力的运用.新公共管理运动强调在公共部门引入私人部门的管理技术和模拟竞争性的市场行为,在国家治理领域,新公共管理理论推动政府治理理念的重塑,要求政府以公众为中心,谋求利益受众的最大化,最大限度的增进公众利益.新公共管理运动推动了国家治理中所需要的参与、沟通、监督和问责机制的构建和完善,经济责任审计必须紧紧的围绕国家治理这样一个主题来确定审计的重点事项,通过关注审查重点事项的过程和结果提高国家治理效率.
2国家治理结构中经济责任审计的内涵分析
2.1国家治理的理论基础
委托理论作为信息经济学的核心,其研究已扩展到国家治理领域.国家出现后,随着生产力的发展、生产领域的扩大和社会劳动分工的深化,资源占有人由于所占有的资源丰富、所涉领域复杂,以至无法完全依靠自身力量从事所有的经营管理活动,为了维持国家机器的运转,维护统治者的利益,占有资源的统治者对资源的管理方式随之发生了变化,将资源经营管理交由他人执掌,即由直接经营管理转为委托或指派他人间接管理,即实现了所谓的“两权分离”,财产所有权与财产经营管理权的分离,委托关系应运而生.委托理论在国家这一政治组织中的运用和体现就是国家治理,公共资源的分配、占有和运用,构成了公共权力,在现度下,社会公众是公共资源的所有者,是公共资源使用的最初委托人.在我国现行的政治体制下,全体人民通过法律,把公共权力赋予和委托给国家（政府行政主管部门）,国家再通过一定的程序把公共权力分解到各级政府部门与机构（政府行政执行机关）.这样,就形成了一个两级委托关系：社会公众作为终极委托人,将公共权力的配置权委托给政府行政主管部门,政府行政主管部门再将公共权力的执行权委托给终极人政府行政执行机关.正是由于上述委托关系的间接性,使得社会公众不能直接对政府行政执行机关行使一般委托人所具有的解约与惩罚等权力,而政府行政执行机关拥有管理权威,组织、控制和支配社会公众的行为,进而出现“弱势委托人”与“强势人”的局面.
这种委托人与人力量的悬殊,导致了公共权力的属性异化,人可以利用所拥有的信息优势,在追求自身利益最大化过程中会把委托人的利益放在次要位置甚至以牺牲委托人的利益为代价,从而做出不利于委托人利益的行动.因此,作为国家功能实现形式的国家治理,就是通过一系列的制度安排来调和国家内部各利益相关者之间的矛盾.
2.2经济责任审计的内涵
委托理论为理解受托责任关系提供了理论基础,也是分析受托责任的一个重要理论工具.两权分离与受托责任关系是资源占用人实现对资源全面占用和有效管理与使用的必要手段和运行机制,如何保证受托责任确实得以履行,需要建立和健全一种监督与检查受托责任关系的外在监督与保证机制,于是审计关系逐步登上社会历史舞台.
在现代社会中,国家审计是受人民委托对国家管理者承担的公共受托责任进行的经济监督行为,公共责任的主体是民意代议机构（立法机构）和政府及其具体公共资产管理者,其范围是公共资产领域,内容包括事项责任和报告责任.由此可见,国家审计是受托责任关系在国家公共管理领域的延伸和细化,是对政府应履行的经济职责的专门性、集中性的检查、监督和评价活动.
随着社会客观需要的层次和水平不断提高,国家审计也在发展和创新,经济责任审计的出现是与我国的制度背景相适应的.首先,与西方国家相比,我国政府规模更大、权力更为集中,各种政府行为往往对社会经济发展有着直接的影响,各类领导干部对于经济发展和社会管理承担着更大的责任；其次,我国政府的职能还没有得到完全清晰、合理的界定,各类领导干部在公共权力行使、公共资源使用过程中存在“越位”和“缺位”行为；再次,我国的和法制建设滞后于经济改革进程,公众对于掌握大量公共资源、行使公共权力的各类领导干部尚缺乏有力的监督途径.因此,建立领导干部经济责任审计制度,是促进领导干部正确行使权力,加强干部队伍建设的有效途径.
2.3经济责任审计与国家治理的关系
在新公共管理视角下的国家治理结构中,国家治理、国家审计、经济责任审计的关系可以表示为：国家治理的需求决定了国家审计的产生,国家审计是国家治理的工具,是国家治理这个大系统中一个内生的具有防御、揭示和抵御功能的“免疫系统”.党政机关领导干部和国有企业领导人员是国家意志和国家政策的贯彻者、法律法规的执行者,他们履职情况直接影响到党和政府的形象,影响到一个地区或企业发展的速度以及人民生活水平的提高.经济责任审计通过对党政机关领导干部和国有企业领导人员的经济责任履行情况进行监督,不仅是国家审计加强权力监督的重要方式,更是实现良好的国家治理,建立责任政府、透明政府和廉洁政府的有力措施.经济责任审计机制与新公共管理运动的本质要求是一致的,共同致力于反映和强化政府绩效和公共受托责任,体现了这一机制服务于国家治理的内在规律.3国家治理导向下的经济责任审计功能定位
实施好经济责任审计,有利于建立合理、高效的国家治理机制.经济责任审计的目标是推进法治、维护国家和人民利益,促进对权力的监督,推动建立健全政府绩效管理制度,加强对干部的监督管理和党风廉政建设,推动政府政务信息公开化,以公开促进廉政,以公开促进公正,使我国政府机关真正成为法治、责任、高效、廉洁政府.
3.1强化权力约束,促进法治
党的十七大报告指出,完善制约和监督机制,保证人民赋予的权力始终用来为人民谋取利益.建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制.经济责任审计既是完善国家政治制度,实现对权力的有效监督和制约,保证权力正常运行的需要,也是发挥审计在国家治理作用中的必然要求.
经济责任审计以领导干部的决策权和管理权为重点,加强对权力运行的监督.审计机关对领导干部的经济责任审计中,专门评价决策过程的合规性、决策方案的科学性、决策贯彻的有效性,以促进决策者在决策过程中严格按照规程办事,在决策执行中认真贯彻决策方案,保证经济活动的合理性和有效性,促进领导干部规范运用决策权和管理权,完善决策管理和监督机制,发挥经济责任审计对权力制约和监督的作用.
3.2明晰权责边界,完善责任机制
有效的国家治理,取决于各级政府间权力与责任的科学、合理配置.行政问责既是一种对政府公共责任的约束与追惩机制,也是保障政府官员忠实履行责任的一种激励机制.政府机关及其 官员因人民授权而要求履行政府职能,因问责的存在而不得不履行其职能,行政问责就在这一过程中起到威慑与激励作用,就其不作为行为来说是一种威慑与追惩,就其作为行为来说则是一种激励与保障.
经济责任审计是促进各级政府明确其在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等方面的管理责权,明确领导干部及相关人员的责任,形成完整的责任链条.审计评价应遵循实事求是、客观公正的原则；应倡导领导干部树立科学的发展观和正确的政绩观；应当紧紧围绕与领导干部相关的重要经济责任事项进行.审计评价要从历史的、辩证的、发展的角度看问题,要经得起历史的检验.要在评价原则、评价内容、评价指标、评价方法等方面建立一套比较科学的、完整的、具有较强操作性的经济责任审计评价体系,以维护经济责任审计结果的严谨性和权威性.
3.3提高行政效能,健全绩效管理
加强政府行政执行力建设,提高政府行政效能,是推动经济社会发展,实现国家良治的基本要求.政府必须努力降低行政成本,提高财政资金和公共资源管理活动的经济性、效率性和效果性,促进建设资源节约型和环境友好型社会,推动建立健全政府绩效管理制度,促进提高政府绩效管理水平.
经济责任审计是审计机关对被审计单位领导人员任职期间所在的部门或单位财政财务收支的真实性、合法性和效益性以及有关经济活动应当负有的责任所进行的独立的监督、鉴定和评价活动.通过搜集有关被审计单位经济活动的信息和数据,与既定目标相比较,评价其符合程度.在经济责任审计中融合绩效审计理念,将揭示领导干部决策失误、管理不善造成损失、效率低等问题,评价领导干部在职能履行、加强内部管理、提高绩效等方面的工作业绩,促进领导干部不断提高和加强管理水平.
3.4推动政务公开,促进廉政建设
阳光是最好的防腐剂,实现政务公开透明,直接关系到决策和政策的有效贯彻执行,也直接关系到政府官员的廉洁自律,对国家治理及其重要.应建立和完善多维的监督体系,通过立法、司法、行政、社会公众、新闻媒体等监督渠道,将领导干部的履职行为置于社会各方面的监督之下,促进廉洁政府的建设.
经济责任审计关注政府决策公开、行政权力公开和行政审批公开情况,审查领导干部是否坚持依法科学决策,是否坚持依法行使权力,是否主动、及时、准确公开财政预算决算、重大建设项目审批和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息.经济责任审计是构建惩治和预防腐败体系的重要组成部分,通过对领导干部权力运行的监督,督促领导干部依法行使权力,严格按规章制度办事,保证权力始终在正确的轨道上运行；促进部门和单位建立相应的行为规范,明确有所为有所不为,通过严格的办事规则、程序、依据、责任等规定,减少失误,而且可以通过建立健全内部管理制度,堵塞管理漏洞,使一些腐败问题失去赖以生存的土壤.
4国家治理导向下的经济责任审计功能实现途径
如前所述,经济责任审计具有强化权力监督,明确经济责任,提高行政效能,促进廉政建设的功能,这些功能的有效发挥,取决于经济责任审计内容的不断深化、审计方法的不断创新、审计结果的有效利用.正确把握好经济责任审计功能实现途径,对于发挥经济责任审计作用,加强权力监督制约,推动国家治理不断完善具有重要的意义.
4.1深化经济责任审计内容,提升经济责任审计层次
随着我国经济体制改革的和经济发展方式的转变,领导干部所承担的公共受托责任的内涵和外延也在发生变化,经济责任审计要适应国家治理需求的变换,适应审计对象职责的变换,不断拓展和深化审计内容.当前,应重点关注领导干部贯彻落实国家的重大经济政策情况,包括贯彻落实科学发展观、推动经济社会科学发展,遵守有关经济法律法规、贯彻执行国家有关经济工作的方针政策；关注重大经济决策的效益情况,揭露重大决策失误、损失浪费、生态环境破坏等问题.经济责任审计以审查领导干部的经济责任为主,但又不能局限于满足完成对领导干部的经济责任评价,要自觉地融入到经济社会建设的大局中,以揭示和破除地区或企业经济发展的政策性、体制性障碍为目标,更好地服务于经济社会的发展.
4.2坚持经济责任审计与绩效审计结合,创新经济责任审计方法
新公共管理运动在国家治理机制上要求体现、服务和效率型政府的理念,政府绩效评价是国家治理得以实施的先进管理机制和战略工具.各级政府及其所属部门和单位在其履行经济责任的过程中,要追求的是实现既定的社会经济发展目标,力求以最小的投入取得最好的产出和效果,节约社会资源,放大社会效益和经济效益,这是考核政府管理经济活动经济性、效率性和效果性的重要衡量标准,也是政府经济责任履行情况的主要体现.绩效审计是经济责任审计在审计内容上的分解和扩展,绩效审计与经济责任审计的结合有助于保证领导干部按照国家可持续发展的思想履行自己的职责,促进领导干部不断提高和加强管理水平,促进其任职地区经济社会的发展.4.3完善审计结果公告制度,建立健全问责机制
增加政府透明度,旨在保障公众知情权,实现公众对政府的监督.建立审计结果公告制度,有利于加强对行政权力的监督和制约,提高干部领导和管理经济工作的能力和水平,提高政府工作的透明度.经济责任审计要积极构建政府内部、政府与公众间的信息沟通机制,以相对独立的良好的信息沟通机制,畅通信息沟通渠道,借重国家治理中其他主体的力量,共同促进提升政府的行政管理水平.责任政府是一种善治的美好理念,也是一种政治制度安排,从某种意义上说是为了规范政府和公民之间的关系,通过规范权力行使者的行为来维护权力委托者的利益.责任政府和问责机制的建立是完善国家治理的必然要求.经济责任审计要强化责任追究机制,明确规定执行主体对执行过程应承担的责任,将经济责任审计结果运用和党内谈话、诫勉谈话、述职述廉、生活会等制度有机结合.应逐步建立经济责任审计结果综合分析制度、结果通报制度、结果落实的整改督察制度.使经济责任审计结果与开展干部警示教育相结合、与解决群众反映的突出问题相结合、与干部选拔任用和监督管理工作相结合、与构建惩治和预防腐败体系相结合.