国家对专属经济区外国船舶污染海洋的管辖权

摘 要：随着现代科技的迅猛发展,人类利用海洋资源和平时用海活动日益频繁.沿海国对在其管辖海域造成的海洋环境污染问题越来越重视.《联合国海洋法公约》对海洋环境保护规定了诸多机制.明确沿海国对外国船舶污染海洋的管辖权,对于我国保护海洋环境和加强对海洋的管控具有重要意义.我国管辖海域的船源性污染日益严重,而我国确立对外国船舶污染海洋的管辖权的法律规范尚需完善.主要包括：完善立法中的缺陷；在环境公益诉讼中增加个人提起诉讼的资格；完善行政管辖权.

关 键 词：专属经济区；外国船舶；海洋污染；管辖权

中图分类号：D99文献标志码：A文章编号：1002-2589（2014）02-0082-03

一、船舶及海洋船舶污染概述

在国际法中,按照国籍的不同可以把船舶分为本国船舶和外国船舶.根据外国船舶性质的不同,又可以把外国船舶划分为外国民用船舶和外国军舰、外国政府公务船舶.军舰和政府公务船舶在《联合国海洋法公约》（以下简称<公约>）中一般享有豁免权,如管辖豁免权、财产豁免权等,因此本文研究的范围仅指外国民用船舶.船舶污染是指船舶遗漏排放污染物于海洋,产生损害海洋生物资源、危害人体健康、妨碍渔业和其他海上经济活动、损害海水使用质量、破坏环境优美等有害影响[1].海洋环境污染主要有体现在以下几个方面：第一,是外界对海洋环境造成危害,这种危害的产生方式可能是直接的也可能是间接的.第二,具有危害性.无论是对海洋环境本身还是对人类都使得海洋的正常用途遭到破坏.我国的《海洋环境保护法》（以下简称<海环保法>）第95条第1款对海洋环境污染的定义就是依据《公约》而制定的.

二、沿海国在专属经济区对外国船舶污染海洋的管辖权

管辖权制度可以说是全部国际法原则、规则和制度的核心[2].国际法上运用于海上的管辖权原则主要有属地管辖权、船旗国管辖权、保护管辖权、普遍管辖权.国家对专属经济区的外国船舶污染海洋的管辖权,性质上属于保护管辖权.《公约》第56条第1款第2项中明确规定了沿海国对专属经济区海洋环境的保全和保护等的管辖权.但是沿海国行使管辖权时应当遵守不滥用权利原则.《海环保法》第2条具体分为两种情形：一是在我国管辖海域内,从事航行、开发、科学研究等活动,或从事影响海洋环境活动.二是在我国管辖海域以外,造成我国管辖海域污染的行为.另外,外国船舶在公海的污染行为危及沿海国时,沿海国是有优先管辖权的.《公约》第94条第7款规定在公海海域,一般而言实行的是船旗国管辖的原则,但是海难或航行事故涉及或者可能影响沿海国公民或利益时,沿海国对于海难和航行事故具有调查的权利.对于《公约》第218条第1、2款赋予港口国的权利是在沿海国没有行使权利的情况下所享有的.

三、对专属经济区中外国船舶污染管辖权的内容

(一)立法权

《公约》第211条第5款、第194条第3款第2项规定沿海国可以针对船只污染方面制定法律和规章.首先,沿海国制定的这种法律和规章应当符合通过国际组织或一般的外交会议制订的一般接受的国际规则和标准,而且该法律的制订经过法定程序后使得其有效.但这种原则并不是绝对的,《公约》第211条第6款第1项的规定沿海国可以因合理理由和依据下可划定的特殊区域来制定特殊的标准,或制定特别强制性措施,但是应当和主管国际组织与任何其他有关国家协商,然后向主管国际组织发出通知.在国内法方面,直接制定国内法.如《海环保法》第9、10条规定国家可根据海洋环境状况结合我国的实际情况制定海洋环境标准,地方还可以依据自身的实际情况制定更加符合其发展且不低于国家标准的地方标准.还表现在直接依据国际公约.如《防治船舶污染海洋管理条例》第10条第1款则要求符合国际条约.

(二)司法权

司法权是有权机关和个人为了解决某一问题以法律方法解决争端的权利,即包括司法方法和仲裁方法[3].《公约》第228条的规定来看,对于船舶在专属经济区污染的管辖权船旗国具有优先权.在6个月内船旗国没有提起司法程序的前提下,或者是涉及沿海国重大利益或船旗国对该外国船舶的行为不理会的情况下沿海国就该事项具有管辖权.在沿海国的利益受到或已经受到严重威胁的情况下,还可以对该船舶实施扣留.《MARPOL73/78》第4条第2款第2项规定对于外国船舶的违规行为,加入该条约的沿海国只具有诉讼权,但无审判权,只能将证据和情况提交给船旗国进行解决.在另一方面第3条第1款第2项的规定来看,沿海国在管辖海域内对于在该国的管辖下运营的无权悬挂缔约国国旗的船舶具有管辖权.

四、国家在专属经济区对外国船舶污染司法管辖的内容

沿海国根据管辖权内容的不同可以分为行政管辖权、民事管辖权、刑事管辖权.

海上行政管辖权是国家及依据法授权的机关对海上事务进行管理、对违规行为进行处罚以及起诉和审判的权利.针对专属经济区环境污染行政管理的内容主要体现以下几个方面.

1.国家检查权

检查权是沿海国维护其基本权利的有效措施之一,有着举足轻重的作用.在国际公约方面,《公约》第220条第5款、第226条第1款规定了一般检查和实际检查应用的情形以及内容.一般检查的情形：沿海国有明显根据认为外国船舶违反沿海国制定的法律和规章的情况下可以要求该船舶提供第220条第3款的内容.实际检查的情形：第一,外国船舶有违规行为或拒绝提供或者提供的信息与实际不同,且严重不相符.第二,沿海国理由充分.第三,该行为对沿海国的海洋环境产生或可能产生威胁.

2.国家监督权

国际法上,国家在国际法的许可下可以对海洋环境进行监督管理,并且这也是国家在国际法上应承担的国际义务.这不仅适应特别应不断监视其所准许或从事的任何活动的影响,以便确定这些活动是否可能污染海洋环境.对于海洋环境面临的威胁或已经造成的威胁各国承担通知义务.《MARPOL73/78》第6条第1款、第8条第3款以及1990年《国际油污防备、响应和合作公约》规定了各缔约国应当进到环境监测监管的权利以及及时报告进行国际合作的义务.在国内法方面,《海环保法》第14条、《防治船舶污染海洋管理条例》第7条都比较详细而具体的规定了行使海洋环境保护监督权的主体,主要是海洋局、海事局、海监局以及地方政府等.3.国家紧追权

根据《公约》第111条第2款规定对于在专属经济区内,如果外国船舶违反沿海国依照公约设定的权利和义务的行为,那么在专属经济区内沿海国行使紧追权时应比照按照领海内行使紧追权的相关规定.也就是说在该区内如果外国船舶对海洋环境造成危害,那么沿海国可以对该船舶实施紧追权,直至船舶进入其本国领海或第三国领海时立即终止.该权利的行使主体为军用或政府船舶或飞机,只能有资格代表国家行使国家行为的权力主体来实施.

(二)国家在专属经济区对外国船舶污染的民事管辖权

涉外民事管辖权是国家司法管辖权的重要组成部分.海上民事主体包括自然人和法人.依据我国《民法通则》、《民事诉讼法》的规定有利害关系的自然人、法人对自己的合法权益受到侵害是可以提起民事诉讼.而国家属于机关法人,在海上民事诉讼中国家授权国家机关或者相关的行政管理部门提起民事诉讼.就我国现行的民事法律制度而言,依据《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》以及新修订的民事诉讼法第55条规定机关和有关组织可以向人民法院提起环境公益诉讼.《公约》 中第226条、229条、235条规定来看,民事诉讼的提起相对独立于其他诉讼程序,也就是说,民事诉讼主要依赖于沿海国的国内法.沿海国对于船舶的污染行为能够对其实施扣留,能够保证民事诉讼的赔偿目的得以实现,船舶权利人可以提供充分的保证,在这种情形下沿海国应当将其迅速释放.再者,对于海洋环境的监管各国应当进行国际合作,制定符合赔偿的标准和程序等.在财产担保方面,《1992CLC》第6条规定了要求外国船舶的强制保险和财产担保的制度,而对于此制度《燃油公约》相对比较缺乏.

(三)国家在专属经济区对外国船舶污染的刑事管辖权

国家海上刑事管辖权是指国家依据国内刑法及国际条约所享有的对海上犯罪进行侦查、逮捕、起诉和审判的权力[4].在刑事管辖权主要体现在：一是提起诉讼权.依照《公约》第220条,对于实施了沿海国规定的违法犯罪行为,那么沿海国依据国内法可以对其进提起司法诉讼.若外国船舶违反第220条第1款规定的情形时,沿海国可以对该船舶行使刑事管辖权.二是刑事管辖权.当外国船舶在专属经济区发生故意或严重的违规排放行为致使沿海国的海洋环境遭受重大污染或威胁时,严重危害了沿海国的利益,沿海国可以行使刑事管辖权.但是沿海国只能采取处以罚款的措施,不能够逮捕该船舶.

五、我国立法中存在的问题即其改善建议

(一)我国立法中存在的问题

第一,在立法方面,从立法结构上来看,立法结构不统一,缺乏协调机制.我国在海洋环境保护立法结构上主要有以下结构：有关海洋环境保护的法律制度闲散的分布在基本的法律中以及除基本法律以外的行政法规、规章和条例等针对海洋环境问题进行专门立法.这就造成了法律法规之间不能够达到协调统一的目的,使得法律之间、法律与政策之间容易造成冲突,在实践中难以确定统一的执行标准.再者,立法方面缺少国际合作.从我国的立法中来看,我国与周边国家关于海洋环境的保护和保全方面缺少合作,不能形成有效的监督机制.

第二,司法管辖过程中存在的问题主要表现在以下几个方面：一是在民事管辖权方面,在公益诉讼中缺乏个人能够对环境公益诉讼提起的缺陷.从新修正的民事讼诉法第55条的规定中可以看出个人不能作为提起环境公益诉讼的主体,这容易造成对行政执法过程中造成的漏洞缺乏有效的监督.二是在刑事管辖权方面,从我国的刑事立法中可以看出,我国缺乏直接的海洋环境污染罪名.根据罪刑法定原则,不允许不利于被告人的类推原则.《海环保法》第2条对污染的管辖很细致明确,但是对于海洋污染的刑事责任太过笼统,未区分具体海域.三是在行政管辖权方面,关于紧追权在实践运用中不够细致.关于紧追权的行使主体方面,《专属经济区与大陆架法》中并没有明确的规定,只是在《领海及毗连区法》第14条第5款中规定了行使紧追权的主体.《公约》对紧追权的行使原则性太强,我国立法也未明确规定,尤其是在行使紧追权时能否使用武力的问题.

(二)对我国海洋污染管辖权的立法建议

首先,完善我国在立法中的缺陷.一是在立法结构上,统一立法,统一管理,维护我国海洋立法的统一.海洋立法不同于一般的国内立法,充分体现国家主权,切实做到科学立法、严格执法、公正司法、全民守法.二是各国相互协商,密切合作,共同探索解决海洋环境污染.建立双边或者多边合作条约,加强与周边国家的紧密合作,如日本、韩国、越南以及菲律宾等国家,加强信息的互换和交流制度,各国都有保护环境的义务.

其次,在民事诉讼管辖方面,环境公益诉讼中增加个人提起诉讼的资格.可以加大对海洋环境的监管力度,形成有效的监督机制,同时也能更好的维护个人的合法权益.在刑事管辖权方面：一是在罪名上,增加船舶非法排放油污罪、侵害专属经济区资源罪、妨碍专属经济区管理罪等.二是在《海环保法》中明确刑事责任管辖海域的范围,因为专属经济区也属于管辖海域的范围.由此在《海环保法》中规定的刑事责任问题应明确是在领海以及领海内的海域.

最后,在行政管辖权方面,我国关于紧追权的行使可采用：一是在行使该权利的主体方面,《专属经济区与大陆架法》中明确该行使该权利的主体,具体是可以在条文中增加参照《公约》第111条第5款的规定.二是明确规定发出命令的船舶只要在我国的管辖海域内都能够实行紧追警告.三是关于武力方面,《公约》并不禁止使用武力,也不允许滥用武力,否则紧追权没有实践的意义.由此可以看出使用武力的程度只要能够达到有效阻止外国船舶的航行以实现其后目的则可,否则国家应承担必要的国家责任.