行政许可的设定

摘 要：行政许可法将“行政许可”界定为：行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为.它涉及政府与市场,政府与社会,行政权力与公民、法人或者其他组织的权利的关系,涉及行政权力的配置及运作方式等诸多问题,是行政机关在管理经济事务和社会事务中的一种事先控制手段.

行政许可的设定是一种立法活动,涉及到为行政许可的实施创设法律依据的问题,直接关系到行政管理对象的行为自由权、社会资源的合理分配与否以及公共安全的保障和社会的秩序的稳定.文章首先对行政许可以及行政许可设定的相关概念进行介绍,对行政许可相关制度进行阐述,最后的落脚点是我国行政许可设定的立法现状及制度完善的几点措施.

关 键 词：行政许可　行政许可设定　完善行政许可设度

中图分类号：C93　文献标识码：A

文章编号：1004-4914(2011)10-074-02

长期以来,中国行政机关掌握看过大的权力,它的触角可以伸至几乎社会生活的各个领域.而且缺乏制约机制,造成了我国行政机关机构臃肿、人浮于事的现状.

为了扭转这一局面,近年来我国加快了立法步伐,《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政复议法》等相关法律的颁布实施,规范了我国行政机关的行为,为公民、法人和其他组织提供了适当的法律救济.自2004年7月1日开始施行的《中华人民共和国行政许可法》,是我国行政立法领域最新的成果,其科学详尽的内容,恰当的表述、现实的立法理念为我国以后相关立法做出了良好的表率.

笔者就是依据这样的背景论述行政许可设定的相关内容的,行政许可是一种需申请的具体行政行为,是一种事前约束,对于改变过去“重审批轻管理”的管理模式,转变政府的职能有很大的作用,对这一问题进行研究是很有价值的.

一、行政许可设定概述

1　行政许可介绍.行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为,是一个非常好的事先控制制度,能够在某些领域起到来雨绸缪的作用,而且行政许可作为政府规制的一种重要手段,具有控制与灵活性相结合的特点,便于国家对社会、经济事务进行适度干预,是世界各国多年来行之有效的宏观管理手段之一.

2　行政许可设定的概念及其制度价值.行政许可设定是指国家机关创制有关行政许可权利义务的活动,属于立法活动的范畴.包括设定的原则、范围、设定权限和形式以及设定的程序等.这一概念是总结和肯定了近年来行政审批制度的经验和成果,按照合法与合理,效能与便民,监督与责任原则建立起来的.通过法律严格地控制行政许可设定权,明确规定行政许可事项的范围,可以减少和限制不必要的行政审批和依法无据的事项,使政府的行政审批和行政管理工作纳入法制化、规范化的轨道,也将有力地推进和保证行政机关的依法行政和依法管理,使行政机关的管理模式由过多地直接干预社会生活和经济生活．转向宏观调控和社会服务方向.

二、行政许可设定相关制度

1　设定行政许可的依据.行政许可设定的法律依据是2004年颁布施行的《行政许可法》,包括行政许可的设定原则、行政许可的设定权限和形式、行政许可的设定程序等.另外《宪法》第51务规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利.”也就是说,公民、法人从事社会、经济活动,以自由为原则,只要无损于国家的、社会的、集体的利益和他人的合法的自由和权利,国家不得加以限制,不得设定行政许可.

2　设定范围.设定行政许可事项的范围与政府职能定位密切相关.国内外的经验表明,过多或过少的政府管制,都不利于经济、社会的发展.只有适度的政府管制,便捷有效的行政许可手续,可以减少风险,也可以约束经济、社会领域的比如攫取垄断收益、不正当竞争、通过损害消费者利益甚至是公共利益来谋取私利等诸多不法行为.因此,行政许可的设立必须考虑其社会必要性,只有与社会公共利益或者长远利益有密切关联,有特殊义务及史务能力要求的权利和自由,关系国计民生的重要领域,才可以设立行政许可.另外,《行政许可法》第13条规定对此有反面的排除性规定.

3　权限和形式.行政许可的设定权限是关于相关国家机关分配行政许可设定权的制度,《行政许可法》规定,全国人大及其常委会,国务院,省、自治区、直辖市人大及其常委会,省、自治区、直辖市人民政府,依照行政许可法规定的权限可以设定行政许可.其他国家机关,包括国务院部门,一律无权设定行政许可.设定形式是设定行政许可可以采取的文件形式,即只能采用法律、行政法规和地方性法规的形式,其他规范性文件一律不得设定行政许可,从而保证许可制度出台后不发生部门之间的责权不明,妨碍经济运行和损害相对人利益.

4　行政许可设定应遵循的基本原则.《行政许可法》第十一条规定：“设定行政许可,应当遵循经济和社会发展规律,有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性,维护公共利益和社会秩序,促进经济、社会和生态环境协调发展.”这是设定行政许可应当遵循的总的指导思想.具体来说应遵循以下几个原则：合法原则,公开、公正、公平原则,权力制约原则,可持续发展的原则.

5　设定的特殊程序.对于行政许可的设定,不仅仅要求在实体上符合法律的规定,而且必须遵循一定的程序.比较有特点的包括听证程序,规定行政机关应当依据听证笔录,做出行政许可决定,这对于防止行政决断、增强行政机关相关作为的性有很大的作用.

评价程序这种设定后评价程序有三个方面.第一是设定机关的定期评价；第等于是实施机关的适时评价；第三是公民法人和其他组织提出意见和建议.建议的内容包括行政许可的设定和实施,接受意见的是设定机关和实施机关.这个评价程序具有最深远的意义,是对《中华人民共和国宪法》第41条的具体化,即中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利.不论这奈规定是不是会像《宪法》一样具有法律效力却无法在现实生活中实行,能首先体现在制度上已经是我国法制建设和建设的一个进步.

三、行政许可设度的国内现状

从制度层面来说．行政许可设定在我国已经有了相对完备的规定.有了数个层次的立法,正处于不断的进步和发展之中.例如天津通过《天津市设定与实施行政许可规定》,对于如何根据《行政许可法》设定行政许可作了专门的规定,不仅对《行政许可法》的相关规定进行了强调,更重要的是细化了某些规定,使之更加适合于本地区的实际情况.

一部法律,不论其初衷如何美好、规定的多么科学详尽,其最终目标不外是规范社会生活．实现公共利益和个人利益的融合.故评判一个制度的现状,除了它的制度价值之外,更重要的是要看它现阶段给人民生活和社会带来的有利影响.行政许可设定的范围明确 规定了什么事项可以设定行政许可,什么事项不需要设定行政许可,极大的消减了行政机关过大的自由裁量权,保障了人们的合法权益.

但现实生活是多种多样变化万千的,制定法不可能穷尽所有可能出现的状况,必然会出现遗漏或空白的情况.而且作为舶来品这并不一定适合中国的国情.同时,立法水平低导致立法与实践相脱节,无法执行,最重要的就是观念的转变,从普通公民到政府官员都没有意识到政府究竟该干什么,政府的权利应该被限制.

具体到实践中存在以下几个问题：一是设定权不明．设定主体不清.二是设定依据多.除了法律、行政法规、地方性法规以外,许多部门规章和地方政府规章甚至规章以下的规范性文件、会议纪要、更有甚者领导讲话都成为行政许可设定的依据.三是重复设置行政许可,层层审批、多头审批现象严重.有的机关对其他部门已设立许可的同一事项重复设置许可,甚至在一个机关内部的不同部门设置多重许可.四是设定范围广、事项多,在社会生活的许多领域都有行政许可的存在.

四、制度完善的几点建议

1　制作制度完善的意义.严格规范行政许可设定权,可以防止行政机关行政许可权的随意膨胀和行政许可范围的随意扩大,把本来不应设定行政许可的事项纳入行政许可的范围,又可以有效地保护公民、法人和其他组织的舍法权益.

同时行政许可设定权是一种重要的行政管理权力,设定权规范和完善与否.直接关系到行政机关行政职能的实现,直接影响到依法执政的能力和水平.完善我国行政许可设度,可以从源头上保障依法执政和依法行政目标的实现,对解决我国当前行政许可领域存在的问题具有重大意义.

我国正处于法制建设的关键时期．行政许可设定这一制度体现了强烈的人文情怀、政府对于公民权利的维护以及立法水平的显著提高.一个完善的与世界接轨的法律制度,其意义不只是制度层面的,而是关系到了全局.

2　具体措施.在制度完善方面.首先政府管得太多,缺乏有效的监督.例如规定“公民、法人和其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出具体意见和建议”.这确实是保障了公民的宪法权利,但仅仅是意见和建议,没有后续的类似于行政机关必须予以答复的规定.一个没有法律效力的意见和建议,行政机关可以置之不理,人民群众监督被置于何处所以必须对政府的权力进行实际限制,可以设计一整套的监督体系,具体规定其程序和惩罚措施.其次是制定法系国家的通病,采用列举法规定行政许可的设定事项,虽然最后都会有一个保底条款.这种立法形式不能说很科学,尤其是对于涉及到社会生活各个方面而且处于不断变化中的行政许可设定,从正反两个方面进行限制,只会束缚行政机关的手脚,让其无所适从.故对于范围问题可以只是一个原则性的规定,赋予行政机关自由裁量权.

对于充分发挥这一制度的作用来说,应当增强整个社会的法制意识尤其是加强对工作人员的培训,认真清理现行有关行政许可的规定.不断创新行政管理方式,一方面,按照行政许可法的规定,真正把政府不该管的事交给企业、市场、行业组织和机构．减少政府不必要的行政许可.另一方面,需要建立、完善适应社会主义市场经济体制的新的行政管理方式、机制,在继续加强政府经济调节和市场监管职能的同时．更加重视政府的社会管理、公共服务职能.切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来.

五、结论

至此,我们可以得出结论,行政许可设定在我国有其存在的价值,在实际生活中也发挥了重要的作用,但是行政许可作为一种事前的法律约束,有其使用的严谨条件和具体的实施细则,在设定时更要遵循一系列的原则和标准.

法律本身具有滞后性；从事经济、社会活动是公民的宪法权利,不得随意加以限制；事事审批管理的成本很高,也会增加经营成本；在市场经济条件下,审批过多,势必挤压人们创新的空间,束缚人们的主动性、积极性．压抑市场的活力.如何在其中寻找一个平衡点是很重要的,目前我们能做的只是按照《行政许可法》的规定,适当发挥自由裁量权,但是就像本文最后一部分所说,任何制度都处于发展变化之中,我们不能墨守陈规,而要在制度上勇于创新,在实践中锐意进取,这样才能实现行政管理的最佳效果,行政许可设度也才有更加强大的生命力.

注释：

①见《中华人民共和国行政许可法》第2条

②牟方宇．行政许可法之现代政府内涵展示

③北京劳动保障网关于行政许可事项的相关问答

http：／／.bild.gov／dzzw／zwgk／xzxk／xg-wd／t20041028_402234554.hhn

④汪永清．关于行政许可制度的几个问题．中国法制信息网．法制天地．理论研究

⑤邱瑞虹,王东风．法制与社会发展,2006(6)

⑥李富莹行政许可法解读中国注册会计师协会行业发展研究资料

⑦前述所列可以设定行政许可的事项,如果公民、法人或者其他组织能够自主决定、市场竞争机制能够有效调节、行业组织或者机构能够自律管理或者行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决问题的,不要通过设定行政许可来规范

⑧听证程序最早是在《行政处罚法》中提出来的.规定行政处罚相对人可以要求举行听证,行政机关应该组织.但是并没有说明听证获取的信息或者得出的结论对于最后行政处罚决定的做出有什么意义,换句话来说,这个程序可能只是走一个过场,不能真正实现听证制度的价值

⑨姜明安新世纪行政法发展的走向北大法律网

⑩易进林．行政许可法浅析_网络论文,http：／／dwxz．gov／NoticeDetailaspxtype等于learn&id等于5

⑩国家机关享有哪些行政许可设定权北京劳动保障网行政许可事项相关问答

⑥马怀德我国行政许可法的回顾与前瞻2003．10

⑩曹康泰行政许可法是一部规范政府行为的重要法律国务院学习《行政许可法》

⑩罗秀芳规范行政许可,建设法制政府厦门电大专题讲座