高校绩效审计浅探

一、绩效审计研究现状

(一)绩效审计起源与发展绩效审计发端于西方国家.20世纪40年代诞生绩效审计(阿瑟肯特,1948),发展于20世纪70-80年代,到20世纪90年代,经过50多年的探索,已实现了由传统财务审计向绩效审计为中心的转变,构建了比较完善的绩效审计体系.我国绩效审计1982年起步,2002年全国审计工作会议提出“积极探索开展绩效审计”后,专家学者致力于实践与探讨.虽然绩效审计理论研究与实践20多年从不停步,但因在基本政策的顶层设计上尚未把绩效审计作为一项独立的审计类型进行全面系统的实践与探索,因此研究成果不多,但也不乏成果,例如:罗美富等(2004)介绍国外绩效审计理论与实务;杨锡春(2006)从国家审计层面分析我国绩效审计面临的十大难点;戚振东等(2009)认为我国绩效审计应开展多样化评价而不是过分注重“3E”内容;吴勋(2011)解析转型期绩效审计实施瓶颈,研究绩效审计技术支撑与治理机制;蔡春等(2011)提出拓展绩效审计目标等10项推进我国绩效审计创新发展的思路;候晓红等(2012)探讨基于免疫机理的政府绩效审计模式;李曼等(2013)运用藕合理论研究内部审计绩效评估模型.

(二)绩效审计理论研究不足通过对国内学者绩效审计研究成果进行分析总结,发现仍存在较多不足.一是绩效审计评价侧重于3E内容,缺乏对后发展区域高等教育资金使用、资源利用,以及环保、社会责任等更深层次探究和全面分析评价;二是偏重于理论研究,缺失必要实证研究及成果;三是侧重于静态研究,忽视绩效管理的多变量互动系统;四是研究视角敏锐延伸幅度较窄,缺乏对绩效审计各分支领域和相关领域的整合与研究.这些不足正是当前绩效审计和本课题急待研究解决的基本任务与问题.

二、高校绩效审计现状

(一)高校绩效审计理念淡薄据2010年统计,教育部直属72所高校中独立设置内部审计机构的35所,与纪检、监察合署办公的33所,与财务合署办公的2所.直属高校独立设置内部审计机构不到一半,地方高校比例更低.笔者抽查广西教育厅及其管辖的22所本科院校,结果显示:教育主管部门教育厅本身没独立设置审计机构,而是与财务合署办公;22所本科院校中三分之一的高校设立审计部门,三分之一是与纪检、监察合署办公;审计人员很大部分是从财务岗位劝退转型,一部分审计人员还兼任学校其他管理岗位;某些校领导审计观念淡薄,内审工作尚未受到应有的重视,认为公立高校属于全额拨款预算单位,不象企业存在风险问题,内审工作可有可无,没必要设立独立部门和配备专职专业人员;只有9%高校开展绩效审计工作,而且也仅就某项财政专项资金进行绩效审计,90%以上的高校内审工作仅局限于传统的财务收支审计以及协助相关部门进行日常物资采购询价、资产验收.高校绩效审计观念仍停留在计划经济年代.

(二)高校绩效审计缺乏明确的法律法规支撑目前,《宪法》(法律类)、《审计法》(法规类)、《审计准则》(部门规章类)三个层面的有关绩效审计法律法规体系的建设仍是空白.尽管《审计法》(2006修订本)“提高财政资金使用效益”,间接说明了绩效审计的重要性;《中国内部审计实务指南第4号――高校内部审计》(2009)第五条明确指出“高校内部审计应关注学校资源,对本单位利用资源、开展业务、取得绩效的过程和结果进行审计”.但上述仅是绩效审计的宏观层面的法律依据,对于如绩效审计实施细则尤其是科学、合理、规范、具体的绩效审计评价标准至今尚未建立健全.开展包括高校绩效审计在内的绩效审计缺乏必要的法律依据和执业准则.

(三)高校绩效审计手段与信息化建设落后笔者抽查了广西22所本科院校,其中不到10%的高校使用审计软件,而且绝大多数高校审计人员思想观念仍然停滞在以纸质资料为基本的传统审计思路与方法上,甚至审计目标定位仍然是手工作业下的查账找错.对于审计软件以及网上办公、网上管理、网上教学、网上服务等信息一体化的“数字化校园”处于似曾相识的模糊阶段,与审计相关的数据采集、内控评价、管理规定、数据库巡检报告等涉及信息系统以及系统网络拓扑结构、业务流程及电子数据往来传输和应用系统的基本功能与数据接口等技术,更是望而生畏.传统的手工审计必定影响绩效审计工作效率及效果.

(四)高校绩效审计评价指标体系缺乏评价标准是关乎绩效审计能否有效进行的最直接的因素.西方国家开展绩效审计时,都相应研究制定并发布绩效审计评价指标体系.2009年教育科学研究所高等教育研究中心采用国际通行惯例,组织专家筛选出投入评价指标14项、产出评价指标16项.这些评价指标比较适合教育部直属高校.目前,高校绩效审计面临的关键问题在于构筑一整套用以科学、客观、合理、权威、公允、切实可行的评价效益的指标体系.

(五)高校绩效审计内涵建设有待加强一是绩效审计目标停留在3E(经济Economy、效率Efficiency、效果Effectivenss)评价上,忽视对高校外部性社会责任的监督评价;二是绩效审计内容局限于某项财政专项资金,巨额贷款风险、重复建设、闲置浪费、资金使用率低等“隐性消耗”这些隐蔽性强的深层次问题及其根源成为绩效审计评价的盲点;三是绩效审计方式方法过于单一,没有整合其他审计方式方法,来促进绩效审计效果最大化;四是绩效审计职能局限于一般性的评价和监督上,而且缺乏切实可行的建议性的措施建议.


(六)审计人员素质参差不齐,无法满足绩效审计要求在我国,包括教育系统在内的各行各业审计人员知识结构单一、技能素养和综合素质较差的现象较普遍,懂会计知识的人员占多数,掌握审计专业知识以及财政金融、计算机、法律、管理学、工程学、经济学等审计相关学科知识的人相对较少.这种审计队伍结构已成为制约绩效审计发展的瓶颈因素.笔者抽查广西22所本科院校审计人员信息了解到:高校现有审计队伍存在量少质差工作难开展的现象,审计人员的知识结构、专业能力、工作经验及综合能力等方面与开展绩效审计工作的要求存在较大差距.这种人员配置及其综合素质,不利于绩效审计开展及对审计结果进行全面、客观、公正的分析评价.(七)绩效审计理论研究薄弱作为审计发展的高级阶段的绩效审计,具有综合性强、内涵丰富、审计方法多样化等特点,而且我国绩效审计目前仍处于试点阶段,绩效审计开展的时间较短,实践经验不足,仍缺乏一个成熟、规范的可行性模式.因此,理论研究缺乏深度,具有学术价值或应用价值的研究成果和经验相当缺乏,急待探索、研究.

三、高校绩效审计发展对策

(一)更新高校绩效审计理念一是高校领导更新观念,重视审计工作,建立健全内部审计机构,合理配备多元化的审计人员.尤其是省级教育行政主管部门必须设立审计处,既起带头作用又起一条线直管指导协调作用;二是高校把绩效审计纳入年度工作计划,把绩效审计评价作为学校绩效管理重要内容和抓手;三是高校内审人员要转变工作理念与作风,通过学习培训和总结经验,不断创新内审的工作思路和方法,找准绩效审计突破口和落脚点,把绩效审计与财务审计、管理审计、经济责任审计、基建投资审计有机结合起来,对高校经济效益、社会效益、管理效益,尤其是资源配置、资金使用和管理效果进行全面系统地评价.

(二)加快绩效审计法律法规制度建设建议借鉴国外绩效审计相关法律法规制度的基础上,总结我国30多年来绩效审计经验,根据我国的国情,考虑在《审计法》、《审计实施条例》、《内部审计实务指南》等现有的相关法律法规制度基础上进一步修改完善,明确绩效审计的概念、原则、内容、目标、方式、范围、标准、程序等,以指导审计人员科学有效地 4320;展绩效审计工作.

(三)加快高校内部审计信息化建设,提高审计效率网络通讯技术的高速发展和财务管理现代化系统的普及,对包括高校内审在内的审计工作提出了更高的要求.手工审计的“解放”是信息时代对审计工作的深层次变革.通过开发审计软件、建立审计信息门户、数据中心和审计网络库,构筑起汇联网查询、远程监控、实时监查、数据采集、审计分析、审计报告、审计管理、资源共享等多功能为一体的高校内部审计信息化平台,并利用该平台,及时采集数据、及时预警分析、及时测试评价、及时督促整改,实现从审计计划、实施、报告、后续跟踪等审计全过程模板化、规范化、流程化和信息化.完善的审计信息化管理体系,将促进绩效审计效率进一步提高.

(四)建立健全适合我国国情的高校绩效审计评价指标体系在建立健全我国公共机构绩效审计评价指标体系和修改完善《中国高等教育绩效评价报告》中的绩效评价指标体系的基础上,认真研究,不断探索和总结经验与方法,借鉴国外先进的高校绩效审计理论、研究成果和经验方法,综合考虑我国各类高等院校的个体差异,分门别类地构建适合我国国情的高校绩效审计评价指标体系.这些指标体系既要反映高校资源配置、资金使用情况,又要反映高校教学科研成果以及对地方经济社会发展的贡献度等,并且财务指标与非财务指标、定性分析指标与定量分析指标、静态指标与动态指标相结合.

(五)提升高校绩效审计内涵一是绩效审计目标上升为5E(经济Economy、效率Efficiency、效果Effectivenss、公平Equity、环境environment)评价,重视对高校外部性社会责任的监督评价,尤其是重大项目建设时对周边生态环境及周边居民影响度的监督评价.二是丰富绩效审计内容,不拘泥于某项财政专项资金,目前绩效审计重点可以定为基本建设、实验室建设、学科建设、科研项目,以及这些重大项目对教学科研的贡献度等审计评价,扫除诸如政府投入不足与资源铺张浪费、重投入轻管理、巨额贷款风险、重复建设、闲置浪费、资金使用率低、“三公”经费等“隐性消耗”这些隐性问题及其根源的绩效审计评价盲点,不断延伸绩效审计视野.三是围绕绩效审计模式,聚集绩效审计与财务审计、管理审计、环境审计、社会责任审计的协同创新,形成由人力资源、资产、资金、管理责任、管理控制以及治理结构等每个环节绩效审计评价子体系构成的大动脉系统,资金为主,统筹兼顾,来促进绩效审计效果最大化.四是进一步发挥绩效审计职能.在发挥评价和监督作用时,努力实现内部审计的免疫、增值的职能,即对绩效审计中发现的问题进行责任划分,级级问责,层层措施,步步提高,从而超越了事前审计、事中审计和事后审计功能,以促进高校资源优化配置、资金使用率提高、防范风险和价值增值的整体效应.

(六)加大高校审计队伍建设力度,提高高校审计人员综合素质一是充实专业审计人员,形成多元化的审计人员结构;二是加大审计人员培训力度,积极开展形式多样的后续教育,以提高审计人员的理论素养和业务水平,不断增强绩效审计能力;三是严格审计人员绩效考评制度,奖励制度与问责机制相结合,以此激励审计人员士气、规范审计行为、强化审计责任、提高绩效审计效应.

(七)积极开展绩效审计理论研究,推动绩效审计理论与实践结合审计教务工作者和审计实务工作者要适应绩效管理时代需求,投入时间与精力借鉴国外成熟理论和先进经验,结合我国国情和各行各业的实际情况,对绩效审计理论进行深入细致的探索,研究出一套适合我国国情的绩效审计理论体系和行业绩效审计运行机制.以绩效审计科研带动审计实践实务,促进绩效审计在我国各行各业全面地顺利地开展,以释放更大的审计价值增值功能.

[本文系中国教育审计学会2013-2014年度教育审计科研课题《广西高校专项资金绩效审计研究》(编号:中教审通[2013]第11号)和广西教育科学“十二五”规划2013年财务专项课题《广西高校绩效审计研究》(编号:桂教科学[2013]15号)阶段性研究成果]

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