本站原创[摘 要]随着中国经济的飞速发展,我国政府采购的规模会不断增大,过去我们过多地关心政府采购中的廉政问题,而对政府采购的途径及产生的经济后果关心不够.本文主要是从政府采购的经济功能；政府采购的有效途径；完善政府采购的运作方式几个方面用经济学视角分析了中国政府采购的运作及其经济后果.
[关 键 词]政府采购经济功能有效途径
关于中国政府采购的讨论有很多,但是大多局限在政府采购的暗箱操作和“寻租”上,认为政府中的“吃回扣”、“小金库”等腐败现象是由于缺乏有效监管造成的.本文认为,在分析政府采购的运作时应从更广泛的经济学角度去分析.
一、强化政府采购的经济功能
政府采购也称为公共采购,是指各级国家机关和实行预算管理的政党组织、社会团体、事业单位,使用财政性资金在政府的统一管理和监督下获取货物、工程和服务的行为.相对于个人和营利性的企业而言,政府采购有如下的特点：政府采购主体的稳定性；政府采购活动的行政性；政府采购资金来源的公共性；政府采购的公开性；非营利性和广泛性等.
政府采购形成于已建立自由市场经济的西方资本主义国家,其根本的意图在于为政府运转提供必要的办公用品支持,提高政府财政资金的使用效率和促进廉政建设.我国从1996年开始,在部分地区试行政府采购制度,经过各级政府和财政部门的共同努力,中国的政府采购工作在探索中不断发展和完善.政府采购的作用得到社会的普遍认可,但只停留在政府采购的基本功能方面.而《中华人民共和国政府采购法》所涉及的“实现国家经济和社会发展的政策目标”却并未引起政府的高度重视.而在发达国家甚至把政府采购作为维护国家主权,增强国家竞争力的有效措施.借鉴国际先进经验,我国应不断提升政府采购的经济功能,即从过去简单节约财政资金转变为关注经济发展和增长方式的经济目标上来,优先购买本国企业的自主创新产品和积极贯彻国家自主创新发展战略相结合.因此,政府采购在实现制度政策功能和促进经济发展功能上具有举足轻重的作用.
从纯理论的角度看,政府采购的经济功能是值得认可的.但在实践中这一功能体现不够,其原因在于：一是体制不健全.部分政府采购部门缺乏主管,即使有也各不相同.就政府机构本身而言,有的地方有,有的地方没有；有的过去有现在又撤了.这种缺乏规范的统一管理,严重影响了政府采购的经济功能的发挥.二是政府采购不能发挥规模效应.从实行初期的政府采购每年10多亿,发展到2001年的653亿元,2002年的1009亿元,2003年的1659亿元,2004年的2135.7亿元,2005年高达2500亿元,2006年预计在3000多亿元,政府采购规模不断增加,但原本由政府自行组织的采购项目,部分项目正在转变给社会招标机构.甚至有的地方还完全托付与市场进行运作,这在一定程度上影响了规模效应的发挥.三是政府采购缺乏统一标准.政府机关和事业单位所需的办公用品标准不一,从而在政府采购活动中,采购人员的主观性、随意性表现得比较强.缺乏统一标准不利于监督,容易诱发腐败和造成财政资金浪费.
二、政府采购运作的有效路径
政府采购的分析建立在两个基础之上,即经济理论和他国经验.当我们思考政府采购的时候,首先会选择经济理论,但经济理论仅仅能给我们提供一些思考问题的路径,最后的选择同一个国家的经济状况,政治背景,历史发展息息相关.所以我们还必须借鉴他国的经验,吸取一些有益于我国政府采购的理性行为.
1.政府采购的路径选择
政府采购是当今世界各国广泛采用和普遍推崇的一种政府采购公共物品和劳务的交易方式.它不仅是各国政府加强财政资金管理,提高资金使用效益的重要措施,也是各国政府干预和调控经济发展的重要经济杠杆,因此,政府采购路径的选择对一个国家经济发展影响重大.政府机关的政府采购可选用如下两种路径：一是政府采购中心自行组织；二是政府采购中心委托机构.政府采购中心其所以要自行采购,主要是由于:一是随着世界经济一体化向纵深程度发展建立政府采购是为了与国际惯例接轨,同时也是体现政府管理水平的一项客观要求,二是政府自行组织采购是强化财政管理职能,强化支出管理,提高财政资金使用效率的重要途径,三是政府自行组织采购是为了强化和落实政府宏观调控政策,引导产业发展,保护民族工业和创造就业得手段,四是在三公原则（公平,公开,公正）原则指导下,政府自行组织采购是加强廉正建设,治理腐败的有效措施.以上几点只涉及价值判断,而缺乏对效率的分析.效率原则是市场的基本属性之一,也是任何经济行为必须遵守的准则.对于某些技术含量高,专业性较强的特殊任务和工程项目进行采购.政府是否还是进行采购的惟一最佳主体,值得进一步的探讨.政府以委托形式将政府采购的某项公共事务交给专门机构进行经营和管理,是一项合理且现实的选择.如国债的发行和市场交易,政府就可以委托券商和其他金融机构发行和买卖,政府对工程的咨询,审计,设计,评估等事项都可委托专业机构进行.这样可以提高政府采购的社会数量和经济效益,同时专业机构的介入可以降低政府采购的成本,提高采购对象的实用性,使其物有所值,物尽其用,提高财政资金的使用效益.
2.提高政府自行采购的效率
政府自行组织采购是为了贯彻政府的政治意图和宏观调控政策,同时,坚持以效率为导向,降低政府运作成本提高公共资金的使用效率.
政府自行组织采购的路径之一:政府直接向指定供应商采购货物,工程和服务.政府具有自然垄断性质,政府采购会出现买方市场垄断的特点,政府采购中心依据有关宏观调控政策规定,政府可以通过带有政策倾向的政府购买,支持民族工业的发展,平衡地区经济的差距,维护消费者和生产者的合法利益.如根据国家增强自主创新能力的发展战略,政府采购政策可以倾向于像联想,海尔,华为这样我国自主创新能力较强的企业.同时政府可以借助政府采购的强大政策功能,有效引导和激励中小企业的发展.以美国政府采购辅助政策为例,该法明文规定美国政府采购机构必须把高达23%（按金额计算）用于采购中小企业等弱势群体的商品,这方面对于我国如何支持民族产业政策和市场培育均可借鉴.政府率先认可并使用这些民族企业自主创新的产品,将发挥良好的垂范作用,为企业打开市场,参与国际竞争,并最终实现创新致富,科技兴国的发展目标.
政府自行组织采购的路径之二：政府自行组织采购模式同样可以采取市场方式来运作.政府具有某种天然垄断的性质,这既是以政府为主体形成买方市场的优点,也是它的的缺点,为了打破这种困境,避免“寻租”和腐败现象的发生.政府自行组织采购通常可以采取以市场为纽带,扩大政府采购中的供方竞争,增加透明性和客观性,促进政府采购的经济性和高效性,借以弥补政府单边垄断的缺陷.政府自行组织采购的市场运作方法主要有以下几种：即招投标方法、谈判采购法、询价采购等.招投标作为一种公平,公正的采购方法,是一种自觉运用市场供求规律,价值规律,竞争规律的一种规范,科学的交易方式,是在更大范围内构筑和强化买方市场的重要形式,是市场经济国家中公共部门采购公共物品普遍运用的方法；谈判采购是指采购人选择供应商,通过谈判,协商和讨价还价,就采购条件达成一致意见选定供应商的行为；询价采购是指采购人依据市场和供应商提供的货物,工程和服务进行比较后,选择适合自己采购条件和要求的供应商的采购行为.我国政府在现实生活中针对不同情况分别采用上述不同采购方法,经历了一个从不完善到完善的过程.随着我国政府采购范围和数量的日益扩大,特别是信息产业&# 30340;发展和信息产品的盛行,传统政府采购方法的弊端逐渐显露,电子采购将成为政府采购的新的有效途径.
3.拓宽政府采购对象范围
在政府采购的供给方由公共部门和私人部门构成.由于政府采购是一项涉及全社会公共利益的交易行为,也是政府实现重大政策目标的重要途径.它对社会经济发展,市场秩序,环境卫生等方面,有着深刻影响,因此,政府怎么采购,向谁采购,代表政府的行为本质和政策导向.
公平竞争是市场经济的基本原则.公平确定了利益主体双方经济地位的平等和参与经济活动的机会均等,而竞争是在公平环境中的优胜劣汰.政府采购作为一种经济行为也必须遵循这一市场基本原则.为提供公共物品的公共部门和私人部门提供公平的环境,给予他们公平的竞争机会.在政府采购中,必须摒弃对私人部门（企业）的偏见,对所有符合政府采购标准的供应商都应实行同等待遇原则,不得采取任何歧视性政策.同时政府也可以通过公平竞争采购到物美假廉的商品,打破地区封锁,行业保护,促进资金,技术,服务等资源的优化组合,降低生产经营成本,增强公共部门和私人部门的市场竞争力.
三、不断完善政府采购的运作方式
1.提高政府采购预算和预算编制的科学性
任何政府采购都不能脱离预算的约束,预算就是对政府财政收支行为进行约束的手段,同时政府预算也体现了政府各部门对下一年度财政收支状况的总体部署.预算编制越详细、越具体,对该部门的施政能力和计划能力要求就越高,但是,由于各种原因,政府预算须到财政年度的第一季度才能确立.目前,由于各地政府采购预算的编制尚未作为一项单独的内容纳入财政支出预算范畴,财政预算编制比较简单、粗糙,致使政府采购工作难以从全局上把握和预见.同时政府采购中缺少规范的操作程序,也没有形成一整套科学的管理体系.在政府采购预算编制的时候,什么东西先买,什么东西后买,在什么时候买,这些都需要科学的决策.
2.明确政府采购机构的设置
《中华人民共和国政府采购法》规定,政府采购机构是政府采购的执行机构,它的定位是非营利性事业法人.但该法中没有对政府采购机构的设置有一个明确的规定,所以各级政府采购机构都缺乏统一的主管部门,机构设置具有随意性.北京市朝阳区财政局采购机构于2005年正式撤牌,并将所有政府采购项目交由社会机构进行运作,引起社会巨大反响,因为它触动了政府采购机构的体制设置.由于各地方各自为政,难以形成政府采购的规模效应.依据国际惯例,世界各国基本上是将政府采购的管理和监督职责赋予各级财政部门.我国也应该由各级财政部门成立的政府采购管理机构,采取公平、公开、公正的招标方式进行招标、采购、供应.明确机构设置,完善政府采购监督机制.
3.拓宽政府采购主体范围
政府采购主体又称采购实体,是指依靠国家财政资金运转的国家机关、事业单位和社会团体、公共机构等部门,不是个人和营利性的企业.通常包括政府部门自身及其直接或间接控制的事业单位.根据《中华人民共和国政府采购法》的有关规定,我国政府采购主体是财政拨款的国家机关、事业单位和社会组织,不包括国有企业.按照国际通行做法,凡是用政府支出中的政府消费支出和投资项目,其采购主体都应纳入政府采购法规范的主体范围.虽然我国国有企业改革进入到最后攻坚阶段,但国有企业和国有控股企业依赖财政资金依然存在,这部分企业应纳入政府采购的监管范围.因此,在我国市场经济体制还不健全,地区发展不平衡,政府采购市场还不开放.如果把国有企业纳入政府采购主体的范畴,那我国政府采购主体功能的发挥将有更广阔的空间.拓宽政府采购主体范围,既符合国际通常做法,又有利于发挥政府采购的作用.