本站原创对于“十二五”时期中国税收改革的前瞻与谋划,可能要分作三个步骤、围绕三个层面的问题来展开：
第一步,“十一五”规划的“未尽事项”――盘点“十一五”规划中的税收改革进程,哪些项目难以或不能如期完成?难以或不能如期完成的背景或原因是什么?对于这些“未尽事项”,要采取“搬家”之法――将其移至“十二五”规划之中,寄希望于在“十二五”时期得以完成.
第二步,现行中国税制的“重要软肋”――对照现代税收的基本功能,哪些是中国现行税制所没有或所欠缺的?这些没有或欠缺的功能又需要通过什么样的税种去填补?对于这些“重要软肋”,要采取“镶嵌”之举――将其融入“十二五”规划之中,作为“十二五”时期完善税制体系的重要方向.
第三步,“十二五”时期的“重大挑战”――在当前以及“十二五”时期的经济社会背景下,已经或将会发生哪些新变化?当原有的问题与矛盾和新的问题与矛盾汇集在一起之后,又将会使我们在税收领域面临哪些新的重大挑战?对于这些“重大挑战”,要采取“直面”之态――将其放置“十二五”规划之中,作为“十二五”时期必须实现的改革目标.
“十一五”时期的“未尽事项”
在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》第32章第2节中,有关税收改革的内容共涉及10个项目.时至今日,“十一五”规划即将落下帷幕.我们可以发现,包括增值税、消费税、燃油税、营业税、出口退税、企业所得税在内的几个税种的改革,或是已经全面完成,或是已经部分完成.资源税、城市维护建设税等几个税种的改革,或是已经开始试点,或是已经有了成型的方案,甚至可望于近期启动.但是,除此之外的两个税种――个人所得税和物业税――的改革,不仅至今尚无启动的时间表,而且几乎没有多少实质性的进展.作为“十一五”时期税收改革的两个“未尽事项”,围绕它们的改革行动,起码要拖至“十二五”时期去着手了.
颇有趣味的是,上述的两个税种,在税理上,都属于直接税.而且,都属于针对居民个人纳税人征收的直接税.相对而言,已经全面或部分完成、有望于近期启动改革的税种,则属于间接税.或者,即便属于直接税,也系针对企业而非针对居民个人纳税人征收的直接税.
注意到上述两个税种的改革早已进入重大改革行动的清单,当前一系列重大经济社会问题的又亟待直接税担纲尽责,其进展的迟缓,只能归结于其实施的难度.这实际上告诉我们,在所有的税收改革项目中,直接税是最难啃的一块骨头.
现行税制的“重要软肋”
在中国的现行税制体系中,直接税占比低而间接税占比高,两者间的配置极不均衡,既是一个基本国情,也是一个基本矛盾.因而,改革开放以来的历次税制改革,几乎都将逐步提高直接税占比、相应降低间接税占比,从而实现税类或税种配置上的大致均衡,作为一个重要议题.但时至今日,以2009年为例,在全国63103亿元的税收收入中,包括个人所得税和企业所得税在内的直接税收入占比,不过28%.其中,真正针对居民个人征收的个人所得税收入占比,仅为7%.
进一步的观察还可发现,现行的个人所得税,尽管以居民个人为纳税人,但是,由于它实行分类所得税制且采用间接的征管办法――代扣代缴制,故而也只具有部分而并非完全意义上的直接税品质.拟议开征的物业税,实质是财产税系的一个税种.针对居民个人征收的财产税,又是现行税制体系中的“空白”之地.在中国,开征物业税即意味着开征财产税.这实际上告诉我们,在中国的现行税制体系中,基本没有完全意义上的直接税.或者说,现行税制的“软肋”,就在于鲜有直接税或基本没有完全意义上的直接税.
现代税收的功能已经被高度概括为三个：组织收入、调节分配和稳定经济.税收的基本功能当然是为政府取得收入.但是,在它介入GDP分配并为政府取得收入的过程中,事实上亦改变着原有的GDP分配格局以及原有的国民财富分配格局.所以,税收的另外两个十分重要的功能,就是调节居民之间的贫富差距和熨平经济的周期性波动.
税收的基本原理告诉我们,现代税收的上述三个功能,是分别由不同的税种来担负的.由诸个税种所构成的税制体系就像是一个交响乐队.虽然每个税种的共同任务都是取得收入,但相对而言,直接税较之间接税,具有更大的调节分配和稳定经济作用.间接税较之直接税,则具有更大的组织收入作用.在现代经济社会中,随着调节分配和稳定经济的税收功能日趋重要和愈益凸显,打造一个融收入与调节、稳定功能于一身的“功能齐全”的税制体系,已经成为各国税制建设的共同目标.过去两年来的旨在反金融危机的全球性税收政策实践,便是一个突出的例证.也正因为如此,迄今为止,人类税收发展所呈现的一个基本轨迹是,由简单原始的直接税到间接税,再由间接税过渡到发达的直接税.
认识到税收改革终归要围绕其“软肋”问题而展开,下一步的中国税收改革,必须把拉近贫富差距、实施宏观调控作为与时俱进的目标而纳入视野.这就意味着,以个人所得税和物业税改革为突破口的现代直接税体系的构建,应当成为完善中国税制体系的重要方向.
税改诉求的聚焦点
当前的国内外经济社会形势,带有典型的“后金融危机”时代特征.经过了这轮前所未有的国际金融危机的洗礼之后,无论是中国,还是整个世界,都发生了一系列极其深刻的变化.仔细地观察一下这些变化,可以看到,无论是诸如加快经济发展方式转变、调节居民收入分配、实施节能减排和推进城镇化进程等一系列重大经济社会问题的应对,还是围绕“十二五”时期重大经济社会改革与发展项目的规划,举凡涉及现行税制的改革诉求,几乎剑剑指向直接税.
比如,在讨论中国税制建设的总体布局时,鉴于不同的税收功能要由不同的税种来担负,直接税较之间接税又具有更大的调节分配和稳定经济作用,故而,让现行税制跳出相对偏重收入的“单一功能”格局、进而实现“功能齐全”目标的出路,就在于增加直接税的份额.
还如,在谈到发挥税收调节居民收入分配的作用时,人们总会提及存在于现行个人所得税身上的种种不尽如人意之处,也总会把调节居民收入分配的希望寄托于现行个人所得税的改革上.鉴于现行个人所得税的根本缺陷就来源于其所实行的分类所得税制,现行个人所得税的改革目标就在于变分类所得税制为综合与分类相结合制,一旦实行综合制便意味着直接针对居民个人征收且由居民个人直接缴纳时代的来临,故而,围绕个人所得税改革目标的谋划和追求,就在于让具有部分意义的现行个人所得税变身于完全意义上的直接税.
又如,在遇到诸如遏制房价过快增长、拉近贫富差距等方面的命题时,人们总会指望开征以物业税为代表的财产税,寄希望于通过对财产存量的征税来添加住房投资者的成本,并实现对包括收入、消费和财产等多个层面所形成的贫富差距的全面调节.鉴于物业税的开征便意味着中国财产税“缺失”状态的终结,物业税等财产税的计征,又只能建立在税务机关直接征收和居民个人直接缴纳的基础上,故而,开征以物业税为代表的财产税的过程,也就是让完全意义上的直接税融入于中国现行税制体系的过程.
再如,在谋求加快城镇化发展进程的策略时,人们总会说到现行税制对于城镇化进程的种种制约作用,也总会把调整现行税制当作推动城镇化进程的一个重要举措.鉴于现时的税收收入主要来源于企事业单位而非居民个人的缴纳,也鉴于城镇化的核心内容在于从农民到市民的身份转换以及相伴而生的人口在全国范围内的大规模流动,加快推进城镇化的一个关键之处,就在于让居民个人直接缴纳的税收与政府特别是基层政府提供的公共服务相对接,故而,围绕城镇化与现行税制之间关系命题的讨论,也可归结于增加直接税,尤其是增加完全意义上的直接税在整个税收收入中的份额问题上.
另如,在分析推进经济发展方式转变所面临的一系列体制性障碍时,人们总会把现行增值税拎出来,当作现行税制体系制约服务业发展的一个例证.也总会把增值税“转型”之后所引发的制造业和服务业之间的税负失衡,当作启动增值税“扩围”行动的一个重要理由.鉴于增值税“扩围”遇到的难题之一便是其块头儿陡增,块头儿过大的增值税肯定会对税收收入或财政收入的安全性构成挑战,故而,增值税“扩围”,必须辅之于包括相应调减增值税税负、相应调增其他税种税负等相关的配套动作.在这一此减彼增的税制调整中,能够进入调增视野的,自然是目前份额偏低的直接税,特别是基本不存在的完全意义上的直接税.
这些情形,不过是其中的几个突出的例子.这也意味着,“十二五”时期的税收改革,应当也必须围绕着直接税这一线索而推进.
直接税的改革方向
鉴于上述种种,可以立刻得到的一个重要判断就是：今天的中国税收,已经越来越同市场经济体制紧密对接并越来越被推至一系列重大经济社会问题的前沿地带.鲜有直接税或基本没有完全意义上的直接税的现行税制格局,已经不适应于当前的经济社会形势,更不适应于越来越趋于完善的社会主义市场经济体制.故而,在兼顾其他方面改革需要的同时,以实行综合与分类相结合的个人所得税制和开征物业税并结束财产保有层面的无税状态为突破口,构建起适合中国国情的直接税体系.以此为基础,逐步增加直接税并相应减少间接税在整个税收收入中的比重,是“十二五”时期必须跨过的一道坎儿.它们,理应成为“十二五”时期税收改革进程中得以凸显的改革举措.
不妨以个人所得税和物业税为例,概要说明直接税的改革方向.
个人所得税的基本改革方向,在于由分类走向综合.有别于分类所得税制,综合与分类相结合所得税制的基本特点,是除少许的特殊收入项目外,其余的所有来源、所有项目的收入都须在加总求和的基础上,一并计税.
这样做的好处,至少可归结为如下的三条：
其一,进入其调节视野的居民收入,不再限于单一项目,而是综合性收入.人与人之间的收入差距,本来是综合而非单一项目的收入差距.在不计算综合收入水平的条件下,分别就居民的每一个单项收入征税,其所能达到的调节作用,至多只限于单一项目收入本身.除非人们的收入来源单一化,否则,针对单一项目而非加总求和之后的综合性收入的调节,无异于瞎子摸象.鉴于收入来源日趋多元化的现实背景,建立在综合性收入基础上的个人所得税调节,无疑是更贴近居民收入分配差距现实的调节.
其二,先算账、再征税,不再是一句空话.即便在单一项目收入如工薪收入的视野内,由于不同纳税人的负担状况不同,扣除负担之后的经济境遇有很大的差异.在不计算差异颇大的负担账的条件下,仅着眼于居民的工薪收入账并随之征税,只会加剧既有的不公平而非有助于社会公平目标的实现.在个人所得税改行综合制并计算纳税人综合收入账之后,由于赡养人口不同、居住区域不同、身体状况不同而形成的负担差异,便有了据实核算、相应扣除并再予征税的可能.
其三,个人所得税计征中的扣除额,有了实行差异化的可能.作为个人所得税中的扣除额,其最重要的特征,应当是差异化――不同经济境遇的人适用不同的扣除规定,从而体现净所得征税原则.在中国,人们之所以习惯于将扣除额误读为起征点,恰是因为,现行个税实行了标准化的扣除额――让不同经济境遇的人适用了统一的扣除标准.在忽略人与人之间的费用开支差异条件下所进行的个税调节,当然不符合净所得征税的原则,有悖于社会公平.实行个人所得税的综合计征,综合不同经济境遇的人,便可以脱出标准扣除额的局限而适用差异化的扣除规定,从而使得按净所得征税成为现实.由此,扣除额也就不再会被人们误读为起征点.
开征物业税的基本着眼点,在于拉近贫富差距而非抑制房价或给地方政府寻找主体税种.只有将物业税的功能定位于调节收入分配和拉近贫富差距的手段,物业税的开征才不会继续停留于“雾里看花”状态.
生活中的常识告诉我们,人与人之间的贫富差距是通过三个层面上的因素表现出来的.一是收入,你取得的收入比我多,你比我富.二是消费,你消费的规模比我大,消费的档次比我高,消费的魄力比我足,你比我富.三是财产,你拥有的财产比我多,你比我富.其中,前两个因素属于流量,后一个因素属于存量.存量是基础性的,在相当程度上决定着流量.将这样一种贫富差距同中国现行的税制格局相对接,可以发现,在收入取得层面,我们有个人所得税的调节.在消费支出层面,我们有增值税、消费税和营业税的调节.在财产保有层面,我们则基本处于无税状态.放着对贫富差距具有基础性效应的存量因素――财产――不去实施税收调节,而仅着眼于流量因素――收入和消费――的税收调节,中国税收的调节贫富差距作用可想而知.
一旦物业税获得开征并由此为遗产税以及其他属于财产税系列的税种铺平道路,那么,结束中国现行税制格局中的财产税缺失状态,从而建立起从收入、消费、财产等各个环节全方位调节贫富差距的现代税制体系,便会成为中国的现实.
（作者为社科院财贸经济研究所副所长）