本站原创近日,某供电公司收到了市政府的一项治理规定,该规定针对企业的污水排放出台了一些治理措施,要求采取严厉手段对污染超标和治理不力进行处罚.该规定涉及供电企业的部分内容为：“环保部门查处排污企业水污染违法案件,供电部门应依照权限予以协助配合.对违反建设项目环境影响评价和“三同时”制度,经环保部门认定需采取停电、限电措施的,供电部门应按照节能减排和环保有关规定,对违法企业采取停电、限电措施.环保部门依法作出限期停产整改决定的,可以提请供电部门予以停电,供电部门应当积极.”根据条文的表述,环保部门在查处违法企业时,需要借助供电企业停电、限电的手段,达到阻止企业违规生产的目的.停电、限电的依据是企业违反建设项目环境影响评价和“三同时”制度,供电企业应按照节能减排和环保有关规定,对违法企业采取停电、限电措施.但是,这种停（限）电的理由,是否有法律依据?如果这种措施会给供电企业带来负面的法律影响,那么该如何配合政府部门的治理工作?
在采取停止供电措施的具体操作上,政府部门的依据是企业违反建设项目环境影响评价和“三同时”制度,按照节能减排和环保有关规定,要求对违法企业采取停电、限电措施.具体法律依据是：《供电监管办法》（2010年1月1日生效）.该办法第二十四条第三款规定：“供电企业应当严格执行政府有关部门依法作出的对淘汰企业、关停企业或者环境违法企业采取停限电措施的决定.未收到政府有关部门决定恢复送电的通知,供电企业不得擅自对政府有关部门责令限期整改的用户恢复送电.”但政府部门依托的国家电力监管委员会这个规定,在实际操作中效力几何?笔者认为值得商榷.
其一,从法律渊源及效力来看,我国法律渊源由宪法、法律、行政法规、部门规章和地方条例等构成,它们可以统称为广义上的法,但在法律阶位上效力差距悬殊.宪法效力等级至高无上,其次法律,再次行政法规.下位法不得违反上位法,上位法未规定之内容,下位法不得随意创设,否则归于无效.
目前,规范电力领域各种关系的规范性文件有《合同法》《电力法》和行政法规《电力供应使用条例》以及部门规章《供电监管办法》等.根据《合同法》《电力法》以及《电力供应使用条例》等相关法律、行政法规规定,供电企业如果采取停止供电措施,必须具备一定的法定事由,如：用户有窃电行为、拖欠电费、违法用电或者供电部门进行检修等,并且采取停止供电措施前还履行相关法定程序.供电企业在不具备法律事实、不按照法律程序情形下的断电,将侵害用电客户的合法权益并因此承担相应的法律责任.笔者翻遍《合同法》《电力法》和《电力供应与使用条例》等法律法规,并没有发现诸如环境违法、排污超标,供电企业可以停止供电的类似规定.
根据法律规定及合同的约定,只有在下列情况下才可以对用电人采取中（终）止供电措施：（一）供电人根据《合同法》第六十八条行使“不安抗辩权”；（二）供电人根据《合同法》第九十四条行使合同的法定解除权；（三）根据《电力供应与使用条例》第二十八条第一款第三项发电、供电系统发生故障时的停电、限电时,但事先要通知用户或进行公告；（四）根据《电力供应与使用条例》第三十九条逾期交纳电费超过30日的；（五）违反《电力供应与使用条例》第三十条、第四十条违章用电的.
除上述明确的规定外,供电人无权擅自对用电人采取中（终）止供电的强制措施.否则,供电企业违反供用电合同给对方造成损失的,应当依法承担赔偿责任.
其二,从法律关系来看,政府对违反环评、污染超标及其它环境违法企业的治理,采取处罚、责令整改、停产等手段属于行政法律关系；而供电部门与污染企业之间,一个卖电一个买电,是供用电合同关系,属民事法律调整的范畴,故它们之间是三个主体两种平行的法律关系.
根据《合同法》的规定,供电人（供电企业）与用电人（用户）之间是以供电人向用电人转移电能、用电人支付电费为权利义务关系的平等的民事法律主体.《合同法》第三条明确规定“合同当事人的法律地位平等,一方不得将自己的意志强加给另一方”,这是“平等者间无管辖权”法理原则的延伸.在市场经济条件下,无论是何种类别的企业,大多是通过“供用电合同”这个桥梁和电力企业建立起合同法律关系.《合同法》第八条强调“依法成立的合同,对当事人具有法律约束力.当事人应当按照约定履行自己的义务,不得擅自变更或者解除合同.依法成立的合同,受法律保护.”
假如供电部门以企业违反环境影响评价、排污超标为由,采取了停电措施,企业将供电部门诉至法庭：“我一没偷电,二无欠费,三不构成电网危害,为什么停我的电?”此时,供电部门如何应诉?可以以污染超标为抗辩理由吗?污染的认定即便合法,合法的污染认定是否必然得出停电的合法?
其三,从《供电监管办法》第二十四条所规定的程序来看,供电企业采取停电措施的依据首先不是法律的严格规定,其次不是电力主管部门的有权指令,而是政府有关部门的决定.当这个“有关部门”对企业认定为环境违法,依法作出对淘汰企业、关停企业或者环境违法企业采取停限电措施的决定时,就可以向供电企业下达执行决定的命令.此权力被赋予的过大了,大到令供电部门企业抛开法律的规定,而径直执行“有关部门”的行政命令.如此,供电企业某种程度已然成为了这个“有关部门”的附属机构,成为行政执法过程中的有力武器了.
最后,针对企业污染违法行为,“停电”还不是法定的行政处罚种类.行政处罚是指特定的行政主体依法对违反行政管理秩序而尚未构成犯罪的行政相对人（即公民、法人或其他组织）所给予的行政制裁,它是特定的具体行政行为,必须依法设定.根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定,行政处罚的机关、种类、范围、程序等都必须都是法定的.
《行政处罚法》第八条规定,行政处罚的具体种类限于六种,即（1）警告；（2）罚款；（3）没收违法所得、没收违法财物；（4）责令停产停业；（5）暂扣或吊销许可证、暂扣或吊销执照；（6）行政拘留.该法第十三条规定“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内做出具体规定.尚未制定法律、法规的,前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为,可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚.罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定.”由此看出,在相关法律、行政法规、地方性法规、规章正式颁布实施前,“停电”不是法定的行政处罚种类,行政机关目前还不能对“污染企业”进行“停电”的行政处罚.
所以笔者认为,以违反环评、污染超标为由责令供电企业停止供电,目前还没有充分的法律依据,如此贸然停电会给供电企业带来不必要的法律风险和负面的社会影响.在严峻的环境污染形势下,“断电”或许是保护环境权的一柄利剑,但这种做法却对营业自由等权利构成不同程度的限制,并由此形成几种权利的冲突,同时也反映出我国当前在环境污染治理上缺乏行之有效的手段.即将于2012年1月1日施行的《行政强制法》第四十三条明确规定,“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定”.“断电”这一手段虽然好用,但不合法,如何在依法行政的前提下治理好环境污染,值得反思.
正如前文所述,供电关系涉及社会众多领域,在大量的实际工作中离不开政府部门的大力支持与配合,所以与政府机构保持良好的和谐关系,相互支持,互相理解,对电力企业的发展至关重要.为保障经济的健康发展和人民群众居住环境的日益改善,政府部门加大力度惩治违法企业,这是利国利民的好事,供电企业应该积极配合政府部门的查处工作.保证经济的可持续发展,促进生态环境日益改善,这也是供电企业新形势下应尽的社会责任.但在具体执行时,应严格按照《合同法》《电力法》以及《电力供应使用条例》等相关法律法规的规定,做好前期的铺垫准备工作,依法行为,合法办事,才能达到既惩治了违法企业又维护了法律严肃性的双重效果.