本站原创摘 要 实践中,行政机关常允诺在未来某一时间内完成某些特定的行政行为.目前在我国行政法学界,对行政允诺法律问题的研究还比较少,特别是行政允诺是否有法律效力及效力大小.行政允诺具有一定的法律效力,行政相对人可以寻求法律途径对不履行允诺的行政行为进行法律救济.
关 键 词 行政允诺 行政行为 法律效力
一、行政允诺的概念
行政允诺,又称行政承诺,是指行政机关在行政管理过程中,在其职权范围内作出答应行政相对人或者公众在一定期限内作为或者不作为某一特定行政行为的意思表示.有些学者将其界定为行政机关的允诺制,体现行政机关的服务功能和态度.行政允诺是一种新型的的行政管理行为,它具有以下特征：（1）行政允诺的主体是行政机关,即行政机关或法律、法规授权享有行政职权的组织.（2）行政允诺基于行政管理目的,并且在法律、法规和行政机关的职权范围内.如果行政允诺不在行政机关的职权范围内,就不具有做出该行政允诺的资格.（3）行政允诺是单方的行政行为.它是基于行政相对人请求行政机关或行政机关基于行政管理职能而做出进行某一项行政管理的单方意思表示,不必征得行政相对人同意.（4）行政允诺的形式有决定、命令、通知、通告等书面或口头方式.（5）行政允诺具有确定力、拘束力、公定力和公信力,行政相对人依照信赖保护原则信赖该允诺而行事.（6）行政机关作出的行政行为必须与允诺相一致,不能反悔,否则将承担相应的责任.
二、行政允诺的性质考察
对行政允诺性质的争议主要在于能否确定其行政行为属性.关于这一点,在对行政行为有比较深入研究的德国也有不同的认识.一种观点以设立义务的特性为出发点,认为允诺具有处理性,属于行政行为；另一种观点认为,允诺没有包含处理行为,而只是答应实施处理行为,因而不是行政行为.笔者认为,行政允诺具有以下法律性质：
行政允诺是一种独立的行政管理行为.行政允诺发生在行政领域,其作出是为了更好的履行宪法赋予的经济和社会管理职能,属行政执法的具体体现,从法律效果要素来讲,允诺行为对相对人的权利义务造成了实质影响,能够直接产生法律效果而并非没有处理性,因而性质上属行政行为当无疑问.但属于何种类型的行政行为,对此学界所持断点迥异.最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》将行政合同、行政奖励、行政允诺、行政给付等并列作为行政行为的种类,笔者认为这明确表示了两层意思：其一,明确肯定了行政允诺属行政行为,从而排除认定其作为民事行为的的可能性；其二,明确其是独立于行政合同、行政奖励、行政给付等类型的行政行为.行政允诺对的管理表现在为社会公益而设定允诺方面,也表现在确认相对人是否完成指定行为方面.
行政允诺是一种公法上的义务而非私法之债.行政昨天通过意思表示为自身设定一定的负担义务,既可能是公法上的义务,也可能是私法之债.但很显然,行政允诺中的行政主体并不符合私法上的经济人假设前提,允诺的作出并非以实现自身利益最大化为目的,而旨在为社会公共利益履行行政职责.当行政主体不履行或不适当履行负担义务时,法院若以民事案件受理,则相当于承认相对人请求权基础为私法之债.而私法上的债,一类为基于法律行为而发生的意定之债,另一类为基于法律规定而发生的法定之债.显然,行政主体的允诺义务不是法律直接规定,因而不属于法定之债.但是,行政主体的允诺义务无需当事人的意思配合,况且行政主体没有包含订立合同的意思表示.
行政允诺具有双重性.行政允诺的双重性是由行政允诺的自身特性决定的.一个行政允诺行为实质上包含两个行为,即作出允诺行为本身以及是否履行允诺义务的行为.前者主要指行政主体发布带有允诺内容的规范性文件或通告行为,而后者在行政允诺纠纷案件中通常表现为行政主体的不履行或不适当履行允诺义务的行为.因此,法院在审理案件时,应对同一允诺行为中的两个行政行为作出适当区分,并就其合理性、合法性问题作出判断.
三、行政允诺的法律效力
行政允诺有其独特的特点,那么行政允诺是否具有法律效力呢?有人认为,行政允诺的这种单方意思表示决定了行政允诺仅对允诺者产生拘束力,因而缺失法律关系的相对方,故仅仅是一种自我约束,不能演变为行政法上的强制力.笔者认为,行政允诺是行使行政管理职权的表现,具有国家权力性质,一旦作出允诺,即与行政相对人形成行政法律关系.行政允诺的对象是行政相对人或公众,行政机关作出的允诺行为将直接影响行政相对人的权利、义务或者公众的相关活动.行政允诺的内容必须在法律、法规规定和行政管理的范围之内.行政机关应当言行一致,不能为实现其允诺的内容将承担行政法律责任.行政允诺是代表国家作出的公权力行为,国家对行政机关没有实现其允诺的行为承担责任.
因此,给付性允诺、时效性允诺、奖励悬赏性、服务性允诺等行政允诺行为都具有相应的法律效力.行政允诺的目的是为了实现治理社会、促进经济发展、促进行政机关依法行政、提高管理效率、规范社会秩序等社会公共利益,具有宏观性和行政调解的性质.这样不仅对行政相对人合法权利的保护具有重要的意义,更重要的是公众对政府的信赖,如果失去了公众的信赖,那么政府的威信将大打折扣.没有法律效力的行政允诺无论对行政机关还是行政相对人来说,都是毫无意义的,行政允诺包含的价值就在于承诺、信赖和公平.
四、结语
行政允诺在实践中的发展趋势已凸显出走在立法和理论之前的状况,为防止各种随意性允诺行为的可能发生,未来立法应尽快将其纳入规范,意义不仅规范行政主体依法行政,建立政府诚信和树立政府权威,而且有助于此类纠纷的妥善解决,避免国家利益受损.