完善我国惩罚性统计法律责任之

[摘 要]统计违法案件的频繁发生为我国统计立法的完善工作提出了新的要求.完善的重点应从立法渊源转向立法适用,统计法律责任问题是困扰我国统计立法可适用性的痼疾.惩罚性法律责任是保障立法可适用性的有效手段.通过立法文本的修改而完善我国惩罚性统计法律责任是非常有必要的,也是可行的.

[关 键 词 ]统计立法；行政法律责任；刑事法律责任；惩罚性

2009年《中华人民共和国统计法》（以下简称《统计法》）的修改使我国基本完备的统计立法得到进一步的完善,但这仅仅只是构建我国和谐统计法律秩序的开始,毕竟时至今日《中华人民共和国统计法实施细则》仍未随之而修订.特别是统计法律责任相关内容仍显单薄,致使统计违法案件频繁发生的重要原因就在于我国惩罚性统计法律责任规定偏弱,而使行为人的违法成本偏低,在归责上违背了“责任相称”原则.有必要探寻我国惩罚性统计法律责任规定的完善思路.

一、我国统计法律责任规定现状

(一)统计立法概况

我国统计立法以2009年修订的《统计法》为核心,辅以统计行政法规、地方统计法规和各种统计规章.它主要包括以下四个层次：1.统计法律.由全国人民代表大会常务委员会制定,如《统计法》,1983年制定,1996年和2009年两次修订.2.统计行政法规.由国务院制定,如《中华人民共和国统计法实施细则》、《中华人民共和国海关统计条例》等,至2011年9月17日共计29件.3.地方统计法规.由享有地方立法权的相应地方人民代表大会或其常务委员会制定,如《西藏自治区实施<中华人民共和国统计法>办法》、《浙江省统计工作监督管理条例》、《淄博市统计条例》、《深圳经济特区统计条例》等,至2012年3月30日共计151件.4.各种统计规章.由国务院各部委和享有地方立法权的相应地方人民政府制定.前者如《统计违法违纪行为处分规定》、《证券期货市场统计管理办法》等,至2012年6月12日共计1313件.后者如《浙江省统计违法违纪行为处分规定》、《宁波市统计管理办法》、《深圳市统计管理办法》、《宁夏回族自治区部门统计管理办法》等,至2011年12月16日共计65件.[1]就立法渊源而言,我国统计立法已基本完备,是以现有各行政主管部门的行政管理职能为基础,按照国家立法体制的要求,将与某一政府部门职能相关的各种法律法规有机地结合起来,形成的一个由4个层次规范性法律文件所组成的复合部门法体系.其多元化的立法主体包括全国人大常委会、国务院、国务院各部委、享有地方立法权的相应地方人民代表大会或其常务委员会和相应地方人民政府.

(二)统计法律责任规定内容

统计违法行为是指我国公民和各种法人,在参加或参与统计活动中,没有遵守统计法规,不履行和不正当履行义务,而应受到处罚的行为.[2]因程度和情节轻重不同,法律责任分行政法律责任和刑事法律责任.“《统计法》在授权统计部门管理统计工作职权的同时,赋予统计部门对统计工作的监督、检查和行政处罚权,有利于保证统计部门管理统计工作职权的有效实施.”[3]当前我国统计法律责任规定内容主要体现于统计立法的“统计法律责任部分”.相关规定多以“监督检查”和“法律责任”专章形式出现,而为惩处各类统计违法行为,特别是打击统计弄虚作假行为提供了比较强有力的法律保障.为凸显统计立法的可适用性,2009年对《统计法》法律责任部分的修改,主要围绕惩罚性法律责任展开.如对拒绝或妨碍统计调查的个人,重“教育”轻“罚款”,由县级以上人民政府统计机构责令改正,予以批评教育；对违法的国家机关、企业事业单位或其他组织予以行政处分或相应罚款,构成犯罪的则依法追究刑事责任.在以个人为统计调查对象的统计普查中,主要通过加强宣传教育,取得群众理解与配合,避免因滥罚款引发群众对统计普查工作的抵触情绪.就立法文本而言,我国统计法律责任规定为增强法律责任惩罚性而调整了统计调查对象违法行为的制裁方式,并加重了对相关职能部门统计违法行为的处罚力度.

二、我国惩罚性统计法律责任规定存在的问题

(一)行政法律责任方面

当前统计行政法律责任规定分为内部行政行为责任规定和外部行政行为责任规定两种.就前者而言,责任形式包括：行政处分、通报批评、责令改正、取消荣誉称号、追缴所获物质利益、撤销晋升.就后者而言,责任形式包括：责令改正、警告、罚款、批评教育、取消荣誉称号、追缴所获物质利益.责任形式设定比较全面,但惩罚性责任规定则比较单薄,特别是体现于外部行政行为责任规定的行政处罚,均未涉及《中华人民共和国行政处罚法》第8条规定的“没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留”这4种最具惩罚性的责任形式.稍具惩罚性的责任形式只规定了罚款,但该责任主体又仅限于作为统计调查对象的企业事业单位或者其他组织、个体工商户,对作为统计调查对象的国家机关和个人并不适用.已有的惩罚性行政法律责任规定使其制裁力度大打折扣,也易使统计部门依据《统计法》第33条之规定获得的统计违法行为“主要查处权”难于执行和落实.

(二)刑事法律责任方面

刑事法律责任是最典型的惩罚性法律责任,我国统计立法多处规定了刑事法律责任,但不够细化.较典型的如：《统计法》第47条“违反本法规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任.”《浙江省统计工作监督管理条例》第21、22条“违反统计法律、法规造成严重后果,构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任.对依法行使职权的统计人员打击报复的,由有关部门、单位根据管理权限给予行政处分；情节严重、构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任.”《淄博市统计条例》第37条“市、区县统计机构和有关部门的统计人员有下列行为之一的,依法给予行政处分；构成犯罪的,依法追究刑事责任：（一）未按照法定权限,程序和要求执行公务的；（二）违反保密规定,泄露人员或者案情,以及知悉的商业秘密和个人隐私的；（三）包庇、纵容统计违法行为的；（四）篡改或者参与篡改统计资料、编造或者参与编造虚假数据的；（五）其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为.”其他立法相关规定也大致如此,对打击报复统计人员和利用统计调查进行欺诈的重大违法行为可追究刑事责任,对重大统计违法行为追究刑事责任的内容皆如新《统计法》第47条般过于笼统. 三、完善我国惩罚性统计法律责任规定的思路

(一)健全行政处罚归责机制

首先,扩张行政处罚的归责依据.若统计调查对象拒不接受统计检查,妨碍国家工作人员依法执行职务,扰乱公共秩序,可依《中华人民共和国治安管理处罚法》予以处罚.其次,明晰行政处罚的归责机构.当前统计行政处罚的归责机构是复合型的,立法文本虽试图确保任何统计违法行为不至有逃脱法律制裁之虞,然复合型设计更容易导致归责主体不明,相关机构都可介入制裁,但相关机构都不介入制裁.在具体立法适用中,不时出现互相推诱的现象.则有必要赋予统计部门统一、单独查处统计违法行为的权力.“并细化统计违法检举的奖励细则,充分调动统计系统以外的单位和个人对统计违法行为检举的积极性.”[4]最后,充实行政处罚的归责程序.对行政处罚归责程序的充实可与我国整体性行政程序法典的构建相关联,置于其中而予以统一规制.充实具体程序规定是改革、完善我国统计管理体制,建立健全统计管理、监督、检查制度,增强统计立法可适用性的关键.

(二)充实惩罚性行政处罚内容

首先,扩张适用其他惩罚性行政处罚责任形式.如“责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照”这两种责任形式不妨增加适用于作为统计调查对象的企业事业单位或者其他组织、个体工商户,成为或然选择之一.其次,扩张惩罚性行政处罚的责任主体范围.作为统计调查对象的国家机关和个人也可一并适用,特别是罚款应可适用于作为统计调查对象的国家机关.最后,充实罚款的责任内容.适用罚款的违法行为可扩张至作为统计调查对象的国家机关和个人各自相应的违法行为,如“在重大国情国力普查活动中拒绝、阻碍统计调查,或者提供不真实或者不完整的普查资料”也可适用罚款.地方、部门、单位的主要负责人或直接责任人有统计违法行为的,除对其给予必要的行政处分、取消骗取的荣誉称号、追缴物质奖励之外,也可根据情况给予一定数额的罚款.此外,适当调整针对企业事业单位或者其他组织罚款幅度的上限至“50万元以下”,或以“处以因违法行为所得收益3倍罚款”之类的开放式表述予以规定.

(三)丰富刑事法律责任内容

应在我国相对抽象的统计刑事法律责任规定基础上,丰富其具体内容,增加相关规定.如界定统计资料的虚报、瞒报、伪造、篡改、拒报或者屡次迟报行为和违反统计法规有关保密规定泄露机密等行为构成犯罪的要件,定性其罪与非罪的界限.就刑事法律责任专门立法而言,《中华人民共和国刑法》涉及统计刑事法律责任的仅第255条“公司、企业、事业单位、机关、团体的领导人,对依法履行职责、抵制违反会计法、统计法行为的会计、统计人员实行打击报复,情节恶劣的,处三年以下有期徒刑或者拘役.”但该条规定并未涉及更多的统计违法行为.可考虑修改刑法典,在第3章增设“提供虚假统计报告罪”.[5]若统计人员违反国家规定,编造虚假数据和提供虚假统计报告、参与篡改统计资料,造成严重后果的.可参照《统计法》第41、42条之规定,对当事人可处3年以下有期徒刑、拘役或者管制.若统计调查对象虚报、瞒报、伪造、篡改、拒报、屡次迟报统计资料,或者在统计执法机构检查时,拒绝提供情况、提供虚假情况或毁弃统计资料.除依《统计法》第41、42条之规定予以统计调查对象不同数额罚款外,也可对主要负责人处3年以下有期徒刑、拘役或者管制.若地方、部门、单位的领导人擅自修改统计资料、编造虚假数据,或者强令、授意统计机构、统计人员篡改统计资料或者编造虚假数据.除依《统计法》第37、38条规定予以处分外,构成犯罪的,可处3年以下有期徒刑或者拘役.

[参考文献]

[1]北大法律信息网.北大法宝——中国法律检索系统[DB/OL]. http：//vip.chinalawinfo./index.asp. 2012年6月15日访问.

[2]张军.我国统计立法的完善和修正[J].统计与决策,1995（5）：39-40.

[3]王松.<统计法>修订的不足与完善[J].统计研究,2010（7）：111-

112.

[4]胡小敏.我看《统计法》对相关方面的影响[J].中国统计,2011（4）：46.

[5]丁建明.完善统计立法的若干思考[J].统计研究,2003（9）：3-7.

[作者简介]赵谦（1981—）,男,湖北荆州人,中南财经政法大学法学院宪法学与行政法学专业博士研究生.