本站原创加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,探索建立农村养老保险制度,是党的十七大提出的明确要求.在当前构建社会主义和谐社会和建设更高水平的小康进程中,农村居民的养老保障是统筹城乡社会保障体系建设的难题之一,也是社会主义新农村建设中的薄弱环节.因此,对现行农村社会养老保险制度进行改革创新,建立适应我省发展实际的新型农村社会养老保险制度,应列入改善民生的重要议事日程.在调查研究的基础上,本文就我省逐步建立新型农村社会养老保险制度问题作一些分析思考.
一、我省农村社会养老保险的基本情况
我省农村社会养老保险起始于1992年.根据民政部《农村社会养老保险基本方案》的规定,其参保对象为非城镇户口、不由国家供应商品粮的农村人口.保险资金的筹集采取个人交纳为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持的原则,月交费标准从2元至20元不等,设10个档次供参保人选择.参保人年满60周岁时,根据交费的标准、年限确定其养老金的领取额.2003年以来,各地一方面继续做好农保管理工作,另一方面积极开展了新型农村社会养老保险制度的探索.目前,全省参加农保人数为867.8万人,占全省农业人口的24.6％,其中参加新农保人数为216万人,历年积累基金89.1亿元,领取养老金人数为143.3万人.
应当肯定,1992年起开展的农保工作,为农民提供了一个老有所养的制度安排,发挥过应有的积极作用.但是,随着改革的不断深入和经济的快速发展,现行农保制度已难以适应当前形势的需要及农民养老的期望,主要存在三方面的问题.一是社会保障的特点不明显.以个人缴费为主、集体经济补助、国家政策扶持的办法筹资,在大多数地方集体经济已经改制或比较弱小的情况下,实际上筹资的义务完全落在农民个人身上,没有实现政府主导的多渠道筹资的保障方式.二是保障水平较低.由于现行农保在缴费标准上实行10个档次,大多数参保人员都选择低档次缴费,基金积累数额较少,达到养老年龄时领取养老金的标准也较低.据统计,全省参保农民已到龄领取养老金每月在50元以上水平的占40.3％,50元以下的占59.7％,少的每月仅几元钱.三是制度设计不够规范.在制度设计上考虑农村和农民的特点不够,尤其在保障原则、政府责任、筹资方式、缴费基数、缴费比例、待遇享受、监督管理等方面尚需进一步完善.上述原因导致农民参保积极性下降,农保工作进展缓慢.
针对农保制度存在的一些问题,近年来全省各地在试点的基础上,主要就建立新型农村社会养老保险的模式进行探索创新,取得了明显进展.在省劳动和社会保障厅的指导下,全省已有48个县(市、区)开展了新农保制度试点,较好地体现了社会保险的普遍性、共济性原则,符合广大农民的切身利益,为全省积累了很多宝贵经验.
二、建立新型农村社会养老保险制度的条件分析
在全省逐步建立新农保制度,是一项繁重而艰巨的任务,保障对象.主要是农村居民,在客观上仍存在城乡二元结构的情况下,应当注重对这项制度建设予以必要的条件支持.一是研究制定全省新农保制度建设指导意见,从省级层面对新农保的基本原则和制度框架提出统一要求,同时给地方留有一定的操作空间,形成省里管原则和底线、地方定标准和经办的格局,并把这项工作作为各级政府的目标任务进行检查考核.二是加大公共财政的投入.新农保制度建设的最大难点是保险基金的筹集.由于农民是以家庭为单位承包经营土地,他们参加社会养老保险缺失了用人单位的缴费分担部分.个人缴费的负担较重.另外,由于我省苏南、苏中、苏北仍存在发展差别,因此,农民参加政府主导的社会养老保险必须要有公共财政的补贴.在财政补贴问题上应明确各级政府的责任,主要以各地区地方财政为主,其中省级财政应对苏北、苏中部分经济薄弱地区给予适当的支持.三是适时开展规范的基金运营.开展规范的社保基金增值运营,增强基金的抗风险能力,既有利于参保人又有利于减轻财政兜底的压力.农保基金的运营也面临同样的问题,因此,待今后国家出台统一的社保基金运营办法后,应及时制定农保基金安全运营的方案,适时进行基金运营.真正做到保值增值.在目前只能买国债、存银行的情况下,要尽可能对基金收益给予支持,以保证农保基金的收支平衡.四是注重完善农保经办能力建设.开展面向广大农民的农村社会养老保险工作,保持一支稳定的农保经办队伍十分重要.目前全省各市县劳动保障部门的90个经办单位中,仍有47个为自收自支事业单位,部分单位还在执行十多年前规定的在农保基金中提取管理费的办法,没有解决全额拨款的经费保障问题,信息化建设水平也较落后,不利于全省农保事业的发展.因此,应从就业社保一体化的角度,统筹考虑农村社会养老保险队伍建设,给予必要的人员经费保障,改善信息化网络建设,提高工作效能,方便群众办事,成为服务农民的社会保障工作平台.
三、做好新型农村社会养老保险工作的对策思考
探索建立新型农村社会养老保险制度,在总体思路上应以完善我省社会保障体系为目标,坚持统筹城乡社会养老保险事业协调发展,在保基本、广覆盖、能转移、可持续的原则下,做到保障水平与经济发展水平相适应,全省制度框架基本统一,能够与各类保障制度有效衔接.在具体要求上应充分体现社会保险的特征,进一步明确政府的主导责任,实行权利与义务相对应,普惠与共济相结合,将新农保制度建设作为社会保障体系的重要组成部分积极推进.在政策设计上应重点考虑以下几个方面的问题.一是界定参保范围.作为在农村实施的社会养老保险制度,其参保主体应为本省纯务农农村居民.考虑到全省各地的差异性,苏南及有条件的地区可以覆盖到未参加企业职工基本养老保险的所有农村居民；苏中、苏北地区可先从农村村组干部、以及暂不具备条件参加企业职工基本养老保险的农村居民中开展,逐步扩展到一般纯务农农民.二是明确筹资机制.建立稳定的农保基金筹集渠道,是新农保制度持续发展的基础.从我省试点的经验及外省的做法中可以清楚看到.新农保基金的筹集必须采取个人、集体、财政共担机制.在企业职工基本养老保险制度中,用人单位承担了缴费的主要义务,而农村只有少数发达地区的集体企业才能为农民提供部分缴费补助.因此,从总体上来说,集体补助只能是筹资的辅助渠道,而政府公共财政应当承担起更重要的筹资责任.分析试点的情况,在新农保的起步阶段,财政补贴占参保农民缴费总额的比例至少不低于20％,今后应逐步提高到50％以上.三是科学设置帐户.从发展趋势上看,社会统筹与个人帐户相结合是主要模式.根据农村的实际情况,建立统帐结合为主的农保基金运行模式,可以避免完全个人帐户储蓄积累模式所缺乏的共济功能.又能给农保与城保留下制度衔接的通道.在统帐结合的模式中,个人缴费部分全额计入个人帐户,各级财政承担的部分还应按一定比例计入个人帐户和社会统筹基金,以进一步吸引农民参保.四是确定缴费基数.考虑到农民的收入情况和缴费能力,一般以上一年农民人均纯收入为缴费基数较为合理.当然,在经济发达地区,由于城乡差别缩小,纯务农人数较少,为了便于城乡养老保险制度的衔接.也可以当地城镇在岗职工平均工资的一定比例确定缴费基数.五是规定计发办法.在参保人达到领取年龄后,可以参照企业职工养老金的计发办法发放养老金.对于在新制度实施前已经到龄的老年农民,各地财政可根据实际给予适当的养老补贴.同时各地应根据地区经济发展状况建立养老金的调整机制,使参保人共享改革发展成果.六是规范管理监督.管好用好农保基金是维护参保人权益的重要保证.因此,新农保基金应当进入财政专户,实行收支两条线管理.各统筹地区建立相应的基金监督组织.加强对基金的监督审计.新农保制度建设是一项惠及广大农民的民心工程,必须以解放思想和科学严谨的态度进行探索实践,使农村居民的老有所养问题得到有效解决.
(作者系省劳动和社会保障厅副厅长)
责任编辑：丁和平