本站原创[内容摘 要 ]随着全球巨灾风险事件不断发生,巨灾风险管理制度建设意义凸显,特别是巨灾保险基金的建立,为巨灾应急与损失补偿提供了雄厚的资金基础与制度保障.本文考察了美国、英国、土耳其和地区的巨灾保险基金,对其中三种基金运作模式从融资、投资、 管 理机构、损失分担等方面进行了详细地对比研究,并从中探求适合我国国情的巨灾保险基金 运作模式及发展思路.
[关 键 词 ]巨灾风险；应急与损失补偿；巨灾保险基金；运作模式
一、引言
随着全球巨灾事件发生频率增加、损失幅度增大,单纯依靠财政预算来提供灾后的应急与损失补偿存在较大的不足和局限性.财政预算安排的救助物资相对于灾害损失来讲,往往是杯水车薪,而通过多层次、多渠道筹集的巨灾风险基金,才能有效应对巨灾风险.巨灾风险基金来源可以是保险公司提取的准备金或保费、资本市场募集、社会捐助和财政支出等.这里需说明一点,目前学界和业界对巨灾风险基金没有形成一个明确和统一的定义,[1]在各种研究中还存在着巨灾基金、巨灾保险基金、巨灾保障基金、巨灾补偿基金等相似概念的替代使用,这种现象源自于语境和研究对象的差异.本文对巨灾风险基金的研究是以巨灾保险制度的构建为基础的,故以巨灾保险基金作为研究主题词和研究对象.目前,全球共有十几个国家建立了巨灾保险基金,主要有三种运作模式：（1）政府主办模式；（2）完全商业化运作模式；（3）政府和保险公司合作模式.[2]
二、国际巨灾保险基金运作模式的选择
(一)政府主办模式
1.美国洪水保险基金.1968年美国联邦政府启动全国洪水保险计划（NFIP）, 它向民众签发单独的洪水保单,并在联邦政府设有防洪基金,由政府部门进行管理和运作,保险公司代为销售保单、理赔及垫付赔款,并因此获取约32.5%的保费返还作为佣金.[3]它是一个由法律确立的、带有全国性的非盈利性保险计划.保险费率框架中包含两类财产：一类是按照完全精算费率承保的建筑,另一类是按有贴补的低费率承保的老建筑.洪水保险费率图（FIRMs）出台之前的建筑都适用贴补费率,NFIP的费率贴补并不是对纳税人直接给予贴补,而是向房产所有者提供低费率承保.完全精算费率适用于居住在洪水风险多发地区以外的居民,以及居住在该地区以内,但是其建筑是在联邦政府提供了洪水保险费率图之后,按照洪水风险程度建造或改建的建筑.洪水保险费率图以社区为基本单位,对洪水多发地了详尽的风险评估,可为相应监管提供基础,是建筑标准的可靠参考,同时也是开展防汛抢险救灾工作的重要依据.[4]
美国NFIP 的经费和赔付资金来源主要来自于所收取的保费,只有损失超过历史平均水平时,才可向财政部借用不超过15亿美元的有息贷款,日后再从洪水保险基金中归还.由于政府没有设立专门的再保险公司为巨灾风险提供风险转移,当洪水保险基金严重不足时,国会可提高15亿美元的贷款限额,必要时还会进行财政拨款,这其实就意味着国家会为最后的损失买单.
2.佛罗里达飓风灾害基金.佛罗里达州是美国飓风最为频发的一个地区,当地的财险公司无力独自承担巨额的保险赔付,一度造成当地的保险市场危机.针对此状况,佛州政府在1993年通过立法专门设立了佛罗里达飓风灾害基金（FHCF）,依据法律要求,佛州所有原财险公司都被强制要求参加FHCF ,这项基金本质上是一个政府性质的再保险项目,以补偿部分飓风巨灾损失,提高当地巨灾保险的可获得性和可负担性.立法还规定了该基金享受联邦和州政府的税收减免优惠,并且当FHCF 不足以支付赔款时,州政府允许它发行收益债券,从而可成倍地提高其偿付能力.FHCF 的主管机构是佛州管理委员会（SBA）,其还对包括州政府公务员退休基金在内的25个投资基金进行投资管理,因此能够提供各种专业化的投资服务.[5]
(二)完全商业化运作模式
英国的洪水保险基金（UK Flood Insurance）筹集与运营管理采取了完全的商业化运作模式,政府不参与洪水保险的经营管理,也不提供再保险方面的支持,即不承担风险.保险行业自愿将洪水风险纳入标准家庭及小企业财产保单的责任范围之内,家庭和小企业主可以自愿在市场上选择保险公司投保,保险公司通过再保险进一步分散风险.英国的洪水保险属于自然灾害保险体系,自然灾害保险是一种捆绑式的“强制”保险,就是指将所有自然灾害风险捆绑到一个保单中,房屋所有人在购买财产保险时必须购买全部险种,包括自然灾害险在内,这样才能获得抵押担保.这种“强制”性的自然灾害保险制度使洪水风险得以在所有财产投保人中进行分散,从而增强了可保性.另外,英国私人保险市场之所以愿意提供洪水保险,最直接的原因是英国政府承诺并确实修建了一系列洪水防御设施,使得洪水风险在英国具有了一定的可保性.并且,英国是世界上最古老的保险市场,积累了相当丰富的承保经验,行业自律能力强,发展较为规范；而保险公司的精算技术及风险管控能力也很强,资本实力雄厚；再保险市场较为发达.这些都促成了英国洪水保险基金的商业化运作.
(三)政府与市场合作模式
1.土耳其地震保险基金.2000年,土耳其政府在世界银行的帮助下建立了土耳其地震保险基金（TCIP）,它是发展中国家地震保险制度的新尝试.TCIP是由土耳其政府、保险公司、国际再保险公司以及世界银行共同筹建,主要针对业主和小企业主,为他们由地震引发的财产、人员损失提供保障,其中,商业保险公司可自留约8000万美元[6]的地震损失,其余的损失部分将被转移至国际再保险市场.土耳其政府处于核心地位,它以法律的形式使地震保险成为强制性保险制度,同时,还执行一些保证强制地震保险单出售的措施,例如,在房产交易过户时必须提供地震保单.TCIP隶属于财政部领导,但其直接管理人是由政府机构、保险业和学术界组成的董事会,该基金的运营管理如销售、投资管理等主要采取外包服务的形式.通过建立由政府与市场相结合的多层次的巨灾保险基金,土耳其政府减轻了灾后重建过程中财政资金的压力,这已成为很多金融保险市场不发达的国家和地区首选的巨灾保险基金运作模式. 2.地区巨灾保险基金.在世界银行的支持下,地区各国政府同主要捐款国于2007年6月成立了地区巨灾保险基金（CCRIF）,目的是使地区的国家在已经非常紧张的财政预算限制的情况下,以一种政府可以负担得起的、相对优惠的保险费率购买巨灾保险,使其能够在灾后及时得到赔付资金来缓解政府的财政压力.CCRIF是在开曼群岛注册的特殊目的的保险公司,由参与国和捐赠国所任命的董事会所控制,机构设置包括董事会和运营部门.
三、国际巨灾保险基金运作模式的比较
(一)基金筹集
首先,作为保险基金,不论是哪种模式下,巨灾保费收入都是其资金积累的主要来源.为保证保费收入,通常政府往往会将巨灾保险在全国或部分地区列为强制性保险.如土耳其政府规定了强制性全国统一地震保险,而且还采取了一些其他措施来推动保证地震保险的强制性应用,如开通自来水和天然气服务时也需要提供地震保险保单等.美国的洪水保险虽在全国不是强制性的,但在部分地区具有强制性,并且,美国也有一些“法定洪水保险购买要求",联邦机构和参加联邦保险或由联邦监管的借贷机构,他们在向洪水风险区内的收购或建筑行为提供资金或贷款时,必须要求其拥有洪水保险,这就使得美国的洪水保险带有一定的强制性色彩.英国巨灾保险基金是完全商业化运作模式,但它是一种捆绑式的“强制”保险.
其次,基金的投资所得也是基金收入的一个重要组成.作为基金,其资金的累积量相对来说是比较巨大的,因此其保值增值很重要,需要对基金进行投资管理.
再者,财政支持也是基金资金来源的一个方面.由于各个国家的巨灾保险基金均为非营利性组织,所以国家会对其进行一定的财政支持,当然由于国情的不同,不同国家的支持力度也不尽相同.
此外,有些保险基金还通过其他渠道来补充资金.
(二)管理机构
上述三种类型的巨灾保险基金均有一个核心机构对基金进行管理.如政府主办模式下的NFIP和FHCF,其核心管理机构为美国联邦紧急管理署（FEMA）和佛罗里达州管理委员会（SBA）,它们均是由政府成立的一个专门委员会来管理.在完全商业模式下,则由各保险公司各 自负责运营管理.共同合作模式下的TCIP的核心管理机构是土耳其巨灾共同体,CCRIF的则是其参与国和捐赠国所任命的董事会,此两种基金的管理机构并不是政府设立的一个专门委员会,而是由合作的各方参与者所形成的一个共同管理组织.
此外,在核心管理机构之下,巨灾基金管理的主要参与者还包括原保险人、再保险人、帐户管理人和托管人,但由于不同模式下的基金管理侧重点不同,各参与者在其中的参与程度也有所不同.如政府主办模式下的NFIP和FHCF均由政府为其提供担保,所以其最后的再保险人角色是由政府来扮演的；而NNPP由于采用完全的商业化模式,其总损失在成员保险公司间分摊,所以其原保险人的参与程度很高；TCIP主要将其风险转移到国际再保险市场,因此再保险人在其基金管理过程中的参与程度很高.
(三)基金投资
在巨灾保险基金的投资方面,由于基金的受益人分布广泛、数量巨大等的特点,且基金是为国民提供巨灾风险损失补偿的,因此,对巨灾保险基金的投资和运作,与证券投资基金或产业基金有所不同,它更加需要保持可持续性和发展性.巨灾保险基金除了保值和增值要求外,还需要与相关的防灾、救灾等机构和部门合作,尽可能降低巨灾的危害和损失,增强社会抗击巨灾风险的能力,从而减少对基金的实际需求.在投资渠道上,需要结合资金来源与赔付期限、金额等进行不同的投资,为将来赔付提供后备保障.由于巨灾保险基金性质的特殊性,其资金的运用不可能过多地投资于收益很高的工具,因为这类工具在市场有效的情况下,意味着高风险.
(四)基金损失分担
图1所示的NFIP的损失分担图,其赔付能力安排包括以下四个部分：（1）第一层是往年资金结余与当年保费收入及投资收益之和；（2）第二层是NFIP对投保人进行的费率补贴,需要注意的是其费率补贴并不是从税收得来的,而是从该项目的巨灾准备金中提取的；（3）NFIP有权向美国财政部借款以应对灾年的巨灾索赔.到2008年,FEMA向财政部借款的权限从15亿美元增加到了35亿美元；（4）有权向国家申请拨款,得到联邦政府财政支持,因此NFIP 几乎没有丧失偿付能力的可能.
图1美国洪水保险基金的损失分担安排①
图2所示的为CCRIF的损失分担,其财务战略是要使其最大赔付能力达到1.45亿美元,能够对1500年一遇的灾害所造成的损失进行赔付,其风险转移结构由以下四个层次所组成：（1）第一层次CCRIF风险自留为1250万美元,应对的年平均损失是410万美元；（2）第二层次由再保险承担超出第一层次以上的1250万美元的损失；（3）第三层次是由再保险承担超出第一第二层次之上的3000万美元的损失；（4）最后一个层次共有9000万美元,包括6000万美元的再保险和3000万美元的掉期.其中,世界银行与CCRIF签订了一笔保额为3000万美元掉期协约,与此同时又与慕尼黑再保险签订了一份同样的掉期协约,抵消了世行自身的风险暴露.这样,CCRIF通过世界银行成功地把巨灾风险转移到国际资本市场.
图2巨灾保险基金的损失分担安排①
对以上两种不同类型的巨灾基金的分担方式进行对比,我们可以看出NFIP主要依靠巨灾保险保费收入、基金收益、政府融资和拨款来承担损失补偿.而CCRIF更多地利用了国际再保险市场和国际资本市场来转移和分散风险.其他几种类型的巨灾保险基金其损失分担方式也大致包括这几个方面,只是政府在其中发挥的作用和参与程度不一样,如NFIP、FHCF和TCIP其政府参与程度高,而UKFI和CCRIF其政府的参与程度相对比较低.
四、我国巨灾保险基金运作模式选择与发展思路
(一)充分发挥政府的主导作用
在巨灾基金的建立过程中,要充分发挥政府的主导作用,为促进风险控制措施的实施和巨灾保险的购买,政府应该研究、制定和实施相关法律、法规或条例,设计具体的运作机制和制度安排,研究和实施税收减免、费率厘定技术及相关监管等.例如,英美两国都是市场经济 发达的国家,政府不会过多地介入市场,但是它们都认为政府是有效的公共物品提供者,两国政府都积极从事洪水防御工程、洪灾风险评估、灾害预警、气象研究资料等相关公共品的提供,而且都会在发生特大灾害后为贫困的或承受特大灾害的社会成员提供必要的、适当的和部分的灾后救济,这些都为我们提供了参考和借鉴. （二）设立专项巨灾保险基金
巨灾保险基金按照保障范围的不同,可以分为专项巨灾保险基金和综合性巨灾保险基金,其中专项巨灾保险基金是指专门针对特定区域、为某种巨灾风险而设立的巨灾保险基金,而综合性巨灾保险基金其保障范围更广,包括了多种巨灾风险.两种不同类型的巨灾保险基金各有其优势,专项巨灾保险基金,一方面可以很好地应付特定巨灾风险,避免了巨灾保险的跨区域补贴；另一方面,这也有助于保险公司专注于本地区的特定巨灾风险,从而能够制定合理费率.而综合性巨灾保险基金能够提高保单持有人的保障程度,从而提高巨灾保险的参保意愿及参保率,同时更重要的是能够实现风险在不同险种之间的分散.
我国地域辽阔,各种自然灾害的分布和发生概率均有很大差别,因此可以效仿佛罗里达州FHCF的设立,以进一步分散在不同区域内的不同类型的自然灾害风险.比如我国东南沿海的广东省、浙江省、福建省容易遭受台风的袭击,可以考虑设立区域性的台风巨灾保险基金；而地震频发的四川、陕西等西部各省可以设立区域性的地震巨灾保险基金；长江中下游地区的湖南、湖北等省可以设立区域性的洪水巨灾保险基金.
(三)形成多层次、多渠道的损失分担机制
面对具有不可保性质的巨灾风险,单纯依靠某一方的力量是无法承担起巨灾损失的补偿的.因此,有必要联合商业保险和政府等多方面的力量,建立一个多层次、多渠道的损失分担机制.政府不应当充当第一保险人或者巨灾损失的惟一承担者,而是要最大程度地发 挥商业保险等机构在巨灾保险基金执行过程中的作用,比如由政府向商业保险公司授予资格进行保险保单的销售与理赔,而商业保险公司再将这些保单风险全部分保给政府指定的国内再保险公司,再由该再保险公司向国际再保险市场寻求再保险支持,或到资本市场上发行债券以分散巨灾风险.
(四)建立一个核心的巨灾保险基金管理机构
设立一个核心机构专门对巨灾保险基金进行管理和监督,是各国巨灾保险基金良好运行的关键.我国可借鉴国外的做法,如在设立基金的同时成立巨灾风险基金管理委员会作为其核心管理机构.结合我国国情,商业性保险机构的盈利天性使其难以公平的对基金进行管理,而由政府承担监管权能使公众更确信基金的公共性,同时巨灾基金需要立法、税收等多方面的支持,由政府牵头组建在实践中也更具有操作性.为了避免政府权力的过度集中,我国应借鉴TCIP的做法,管理机构成员不仅包括政府机构,还应包括保险业和学术界的成员,从而组建一个以政府为主导,多方利益相关者参与的核心管理机构,这样也有利于增加管理委员会的专业性.
主要参考文献：
[1]卓志,王琪.中国巨灾风险基金的构建与模式探索[J].保险研究（增刊）,200 8（1）.
[2] 谢世清.建立我国巨灾保险基金的思考[J] .上海金融,2009（4）.
[3] 国家防办赴美培训团.美国的防洪减灾管理和洪水保险[J].防汛与抗旱,2002（3）.
[4]孙群,夏益国/编译.美国政府与巨灾保险市场（二）[N].中国保险报,2011-11- 14.
[5]Property Casualty Insurance Reform Committee （PCIRC） .Florida Hurricane Catastrophe Fund. 2006.
[6] 黄芹芹.土耳其地震保险损失约2亿美元[EB/OL].2011-11-09.
http：//.irisk./?action-viewnews-itemid-10936.
[7] 谢世清.巨灾风险保险基金的运作及其借鉴[J].财经科学,2010（1）.